大部制的产生原因及改革的动力和难点

2008年04月08日 16:05
来源：凤凰网专稿

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机构膨胀原因何在？

但是我们就想了，为什么理想的层次是这么一个格局，为什么我们一开始设置了那么多个机构？那么多次的机构改革，为什么我们现在还是那么多？我想还是有我们特殊的原因造成的，比如说我们计划经济，会把所有社会上的所有的事都集中到政府来干，结果是什么？一般来讲说，我们一旦有某件事，最后有个机构，就算是单位了，又有人又有什么，又有财，正好，所有的都有了，而且我们过去的一个特点就是，新设一个机构，我未必给你全额拨款，我会给你一个审批权，会给你个收费权，你可以收费，然后大家都靠这个收费扩大自己的队伍，慢慢都膨胀了。

或者说我给你一个机会，你去赚钱，你可以做企业，你可以做事业，越做越大，钱越来越多，我的队伍也就越来越大，所以每个机构在计划经济时机，只要把市场做大，肯定是扩张式的，当那个过渡经济时期，我们都看到计划经济的转折，从80年代到90年代花了20年的时候，在这个过程当中，计划经济的部门是不断地减少，但是市场经济的部门也不得不提升，当然另外一个角度来讲，因为我们的体制改革不到位，所以我们本来应该有立法部门所做的很多事情，实际上是由国务院来做，所以应该由那个司法监督负责的一些部门，实际上也是要通过行政监督在做，所以从这个意义上来讲，也使得我们政府的部门大大扩张了。有那么多好像都是所谓精简，但还有新的增加。

那1998年以后基本上就稳定了，所以，我们就分析，改革开放进程当中，为什么部门那么多？为什么精简力度那么大，有时候大，有时候小，有时候会反弹，是个什么样的格局，我们看了一下，就是说机构膨胀的基本上体现在微观的动力上。什么时候需要机构膨胀，一个就是我目前有一个非常重要的事情的时候，那么我肯定需要去设一机构，就是说一旦有问题，我们都想设一个部，包括那个环境保护也一样。从原来的环境保护司，然后到环境保护局，到环境保护总局，现在到环境保护部。实际上也是环境问题越来越重要这么一个结果。还有一个就是说是我们机构改革，实际上也有一个宏观上的一个动力。

精简，什么动力呢？每到五年改革之前，我们学者，政治家都反思，最近五年都做了什么，做了很多事情，但一件事情没做，怎么机构越来越多，现在很多学者就想，官员的动力是什么呢？官员的动力为了钱，坐牢了，当贪官去了。为了什么呢？为了权？官越来越大了，好，从司长，从处长当司长，从司长当部长，当了部长以后，国家领导人，挺好。还有一个就说，当官的人，你要升级别必须是部下越多越好，部下越多越好怎么办，机构设多一点，还有一个预算搞得大一点。实在不行咱们权利多一点，咱们多挣点钱，也行，是吧。所以预算最大化，机构最大化，级别最大化，这是他最基本的动力。大家一反思，公共选择学家就说了，这么做对公共利益不好，老百姓需要5个官，他会给你弄出10个官来，老百姓需要10个部长就够了，但最后弄出20个部长出来，所以公共选择理论那个，事证研究表明说，政府官员会弄出一个政府，比老百姓所需要的要大一倍，大一倍到底是不是真的大一倍，不知道。但是那个的确会比所需要的大是肯定的。

机构改革基本原则是什么？

当然实际上具体的东西有很多复杂性，但是它的逻辑，我觉得基本道理是对的，那么我们怎么去精简，怎么去到位呢？我们说到目前为止今天的机构改革到底使了什么招，到底基本的原则是什么？

大家看到，我们这次国务院的机构改革，大部制只是其中的非常少的一部分，基本上是发改委的就是说要减少它的微观控制职能，强化它的宏观职能，还有些其它的，像能够基本上是为了解决当前的问题，设的一个部。环境保护部没有把职能理顺，但是把它位置提高了，像住房与城乡建设部，实际上是突出了住房保障体系，突出了它的民生的方面，但他的职能，他的什么基本没变，还小了一点，小哪一块，就是说建设部管的客运，并到交通运输部去了，当然还有其它一些部门，像工业和信息化部，基本上是一个行业管理部门。

现在我们民航中局跟交通部应该说是大部制的一个试点，但是，如果没有把铁道部合进来，好像也非常遗憾。有人说为什么不把铁道部合进来，我们说1998年就想把它撤了，但是好像一直没成功，因为它的问题特别特殊，特殊了十年，今年还是很特殊，。那么有时候想要说，是通过机构改革来促进部门改革好呢，还是等着机构改革等到它那个部门自己改善了发展，然后再把它合过来好？我们从专业术语来讲，就是把机构改革当作政策目标，还是当作政策工具，如果当做政策目标，那就等着它慢慢改革，慢慢跟交通部和民航总局一样，发展一样水平了，就再合过来，如果当做一个政策工具，我们先把它合了，然后让民航总局和交通部的人逼着它改，这也是一个方法。

所以实际上目前这个格局，激励机制可能都存在一些问题，但是我们暂且不说大部制的理念，实际上是要从上到下来讲是减少层次，从左右角度来讲是减少数量，它主要的目标是提高政府的组织效率，以及执行效率，当然他要成功的话，实际上需要有很多具体的条件，比如说我们整个组织机构的那个设立，应该有一个科学化、民主化的决策过程，这样的话，我们才有可能从真正公共利益的角度，从那个整个组织效率的角度来设置出一个比较理想的方案，而且能够实施，但是如果只是按部门利益则来决定自己的部是取还是舍？所有的人都会说别撤我的，每一个部门都会想出自己的理由，因为每个人都想出很强有力的理由的时候，它就会成为进一步改革的阻力，这我觉得是很重要，就是说最后我们没有办法，只好通过一个很秘密的，很多人问我说，为什么我们机构改革方案的制定，为什么要那么保密，到最后一刻我们都不知道，而且很多部都搞不清楚，我是被并还是撤，搞得人心惶惶，还很不好，实在是微观精简的阻力太大，膨胀的动力太足，而宏观的动力和约束力太小，不得已而为之的一个办法，这是有关大部制的一点。

毛寿龙：大部制真正要改革成功，我们90年代，80年代，80年代大部制，相当于有点大部制，就把很多机构一合并，但是最后没办法搁不到一块，拆了，到90年代我们是政企关系，国有企业改革的成功，才实现了一些部门的撤并。那么2003年以后到2008年这两次机构改革，为什么没有像1998年幅度那么大，其中一个非常重要的原因，就在于我们在一些具体的改革领域我们并不做得很好，尤其是事业单位改革，基本上没有取得任何进展，或者说连启动都没有。我们教育部、科技部、文化部，包括所有的部门，甚至是农业部、水利部，这些部门拥有大量的事业单位，以及各种各样的行业管理机构。这些部门掌握着大量的权利，而且实际上我们很多事业单位就是这些部门的下属机构，所以如果不把政事分开改革进行到底，不把假事业单位转变为行政机构，把事业单位真正还原为事业单位，那么每一个部门实际上都非常庞大，你要把它合在一起的话，简直是，就会乱了，太庞大了。大部制可能是成为世界上超级大部制，巨大的大部制。

真正的大部制何时能实现？

真正的大部制什么时候实现呢？根据我们目前的这些部门的推进，事业单位改革的速度，以及力度的话，我估计要等2018您才能实现。所以很多人说，今年大部制到底在哪儿？很多人就置疑，说大部制能不能解决职能交叉，机构重叠的问题，我们说至少今年来看还不能解决，因为我们很多改革还没有到位，当然另外一个角度来讲，我们是先要把改革进行到一定的水平，如果进行到一定水平还不进行机构改革，事业单位等等的改革都会遇到阻力。

当然另外一个角度来讲，政府的组织效率只是政府的一个方面。比如说政府的基本的职能的转变，内部职能的配置，具体的一些部门之间，一些技术上的职责关系的理顺，决策、执行、监督，三者之间有一个更为理性的关系，而不是那种官本位的，谁的级别大，谁就厉害。官本位的机制肯定大部制是搞不起来的，我们说只要是实行官本位的体制，那么上层就会集非常多的权利，而他集权的结果往往是敏感性集权，而迟钝性散权，把所有的权都集中在一线，这样的体制实际上要搞大部制是非常地困难。

从未来的角度来讲，我想我们政府改革，实际上已经走过了大约，目前为止，从1982年开始的话，到现在已经走过了20多年的时间，那么经过6次的改革，政府从量到质各个方面应该都发生了非常大的变化，但是跟我们整个经济社会发展的要求相比，还是有欠缺，应该说改善的空间还是非常大。但是到底什么时候能做得更好，我想应该说最近的行政管理体制改革的一个方案，说12年以后基本实现目标，也就是差不多有一个形状，2020年有一个基本的形状框架，2020年以后，我估计再过20年，可能就会有一个比较好的修炼。所以我想时间是非常重要的。做事情总是从技术性的东西干起，我们既有我们的理念，既有制度框架的一种长远的战略性思考，但是能够更多地注重当前的问题，以及未来改善的空间，我想机构改革应该说是非常成功的一个例子，对未来来讲，机构改革这方面还是这么做下去，我想它还是能够修成正果的。

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