大部制的产生原因及改革的动力和难点

2008年04月08日 16:05
来源：凤凰网专稿

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王鲁湘：从去年党的十七大提出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，到今年两会通过关于批准国务院机构改制方案的决定草案，我们看到当中国经济与社会的发展步入一个新的阶段之时，政府机构与职能的改革就会再一次地被提上议事日程，成为2008年改革的一大重点。

与此同时，我们也了解到，2007年的改革问卷中，谈及未来几年全面改革面临的主要难点是什么？92.7%的专家认为是政治体制改革。那么既是难点，同时又是重点的改革为何要改？改向何方？动力和阻力都有哪一些？大部制的产生原因是什么，前景如何？有关这些问题，我们荣幸地邀请到了中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙先生。

毛寿龙，字竹森，浙江奉化人，自言：十五志于学，三十而立，目前正在不惑。1988年毛寿龙毕业于北京大学政治系，并于1991年和1994年在北京大学分别获得硕士、博士学位。毕业后，毛寿龙到中国人民大学行政管理系任教，现任中国人民大学公共政策研究院执行副院长，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员，北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。

毛寿龙致力于理论分析，也致力于实证研究，更致力于为实践提供知识资源。目前主持国家自然科学基金项目“公共政策的制度基础”，研究“有效公共政策的制度平台”。

王鲁湘：我们以热烈的掌声欢迎毛寿龙教授开始他今天的演讲，演讲的主题是《机构改革与大部制的基本问题与思路》

两会落幕决策公布大部制揭开机构改革序幕。经济腾飞，政治改革是否滞后？重点与难点怎样解决？职能怎样转变？效率怎样提高？人民满意的政府又该怎样建设？人民大学毛寿龙做客《世纪大讲堂》，讲解《中国行政改革的问题与思路》。

跟成熟的市场经济国家比 我们机构太多了

毛寿龙：今天的主题是《机构改革与大部制的基本问题和思路》。第一个问题我想跟大家说一下目前的基本格局。2003年那一次改革，改革完了以后，我们大约有28个政府组成部门，所谓政府组成部门，也就是发达国家所讲的那个内阁部，也就是说它的部长是由总理提名，然后是全国人代会，全国人大选举的各个内阁部长。这28个是政府组成部门，还有一个是我们有一个特设机构，除此之外，我们还有国务院的18个直属机构，其它还有6个办事机构，14个国务院的直属的事业单位，还有10个部委管理的国家局。除此之外，我们有名有姓的，大约还有28个议事机构和临时机构，还要加上很多其它的那个机构，像财办、外办，或者说是中央的一些机构。

所以如果党的机构和其它机构不算，我们现在只算国务院部门内的机构，目前为止加在一块，大约有，至少有105个。可以看出来，我们的机构还是非常庞大的。那么2008年以后，我们对机构稍稍做了一下调整，也就是说改革了大约是15个部门。最后减少了4个正部级的机构，这应该说也是非常大的一个成就。当然国务院组成部门只减少了一个，就是28减为27个。

我们看一下，这次改革以后我们从学术的角度来讲，现实的判断应该有两个：一个是觉得是挺健康的，稍稍有点胖，另外一个判断就是说，我们跟国际成熟的市场经济国家相比，应该说是机构太多了。

不用说像其它国家了，像普金是把俄罗斯的机构一下子减到15个，俄罗斯都减了，我们为什么减不了？另外，像美国从建国以后，部门一直都很少，所以到现在为止，它的内阁部也就15个，当然美国那个总统，当然他的内阁，是由总统和副总统，再加上15个内阁部长，再加上他认为是应该参与他内阁会议的一些顾问，用我们的话叫科学决策的一些机构的一些头头脑脑，就帮助他决策的一些人，大约是20、21个，是他的内阁的那个成员。

那么我们就困惑了，为什么我们国家的机构那么多？是不是机构的多少和那个整个经济发展水平，社会发展水平有一个相关关系呢？这是一个困惑，但是从理论上来思考，就是说我们行政学、组织学怎么来证明说人家那十多个是最好的，它们的层次是最合理的？我们可以看出来，一般来讲，最简单的道理，我们上课一个老师对七八个学生讲课应该说是讨论，上讨论课效果是最好的。如果我要组织一个班子，也是一个人带着七八个人，那个很短的时间，大家都能够作出非常有效率的决策，而且每个人都能够说上话，我们同学聚会也是，如果17、18个人基本上能够相互之间很充分沟通。

所以我们内阁实际上也是一样，如果是7、8个人的会，可能决策效率会非常高，可能代表性会差一点。如果15、16个人，应该说效果是最好的，20多个是极限了，如果30多肯定有10多个人是坐在第二排的，或者说那个即使要说话也没人听他们的，只是一种补充性的建议，所以我们说从这个意义上来讲有效地内阁是由10到25个人之间组成的。

我们有28个政府组成部门。如果把所有的内阁部长，法律上内阁部长都搁一块，那么人数太多，但是，我们如果把实际上的常务会议当做是我们的内阁，那人数又太少，我们结果是什么？或者就是开会只是工作任务报告。另外，或者是开会的时候，实际上很多部门的利益，和部门的意见，在常务会议这个层次上并没有得到非常具体的体现，这使得我们决策效率，实际上大打折扣，我们从这个意义上来讲，内阁部的真正的内阁会议的成员可以稍稍有点扩大，但是对于国务院组成部门来讲，人数相对来讲也可以缩小，所以这是我们的一个理想的目标。

大部制理想的目标是什么？

我们说大部制只是一个提法，也就是说为了实现我们的理想的目标要把一些部合并起来，然后并成一个相对规模比较大的一个部。那从行政学组织学角度来讲最有效的组织应该是3加1。也就是说一个组织是上层是决策层，中层是协调管理监督层，那么一线这层，基本上是个业务层，就是干事情的。那么干事情强调什么？强调专业性。强调你的水平，你的效率，而且你的责任。你要做什么你要把它好好地做好就行了。而且不会说根据行政命令来做。监督，监管，你要什么我帮助，给你提供辅助，另外一个如果你有些方面出现问题，他可以给你做些监督考评，那么高层的那个决定是什么意思呢？就根据本身的事情的性质，根据公共利益那个科学决策，民主决策，也要表现很好的专业的精神。所以一个组织，说是三层，实际上这三层是决策、执行、监督三者之间是一个相互之间很平等的一个关系。并不是说我决策，我就是老大，然后你监督就是老二，你那个执行就是老三，都是我们的下级，它是一个平等的关系。从这个意义上来讲这是三层。

那么再上一层，就是说是具有政治性意义那个决策层，这就是总理加内阁部长。而且总理，如果是他的决策资讯，决策的信息完全来源于一线的话，你会发现他往往得到的信息都非常原则。大家知道我们有那么多的部门，有那么多具体的事项，每个人写份报告到总理那都会堆成山。最后发现最高层，如果层次很多的，往往是高度浓缩的。

我曾经有个比例，就是说我们任何水，哪怕甜的、咸的、酸的，什么味道都有的那种水，然后经过六层的过滤的话，到了总理那，肯定也是超级纯净水，到那都非常虚的，但是他如果管，肯定会管得非常具体。所以我们说这个体制，一方面是决策、执行、监督高度集权于总理。但是另外一方面，实际上能够集权，基本上是一个敏感性集权，就是他特别关心么一件事的时候，什么时候都很集权，如果他不关心某件事，什么事情都高度地散权于一线的部门和最高层的部门，实际上权利是一样大。传统的有一句话，县官不如现管，是不是。

所以这也是我们要从层次上解决的一个问题，这个层次就是说，我们要把六级减为3加1这么一个层次，如果要实现这个，你必须精简层次，另外，把横向的规模缩小，这是我们的一个合理的组织，就是非常理想的一个目标。所以从理想的方案来讲，实际上是我们实行大部制，进行机构改革以后，长远的一个目标，基本上是这么一个规划，就是说一个总理，一个副总理，然后15、16个内阁部长，加上一个总理认为应该参加内阁会议的一些顾问等等。还有一些就是说是能够那个列席也可以。这么一个，当然另外一个，每个部是决策执行和监督，监督是中间层这么三个层次。

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