熊文钊：“驻京办”是扭曲的地方利益表达

核心提示：中国中央与地方关系的格局是一体多元的，我们需要构建中央与地方的良性互动机制，而我们怎么来进行一种大国治理的战略选择？熊文钊教授提出了“强国、虚省、实县市”的国家战略。    
    
   凤凰卫视1月6日《世纪大讲堂》，以下为文字实录：

熊文钊：“强国、虚省、实县市”的战略选择

熊文钊：第四个问题，在这样一个一体多元的大的国家，如何来构建中央与地方的良性互动的机制？那么首先一个问题我想说，在这样一个大的国家，我们怎么来进行一种战略的选择，就首先一个大国治理的战略选择，我这里有这样的一句话，就是叫做“强国、虚省、实县市”。这个当然和现行的这个体制是有一些个距离的。我们国家是强国，宏观调控能力增强，特别是1994年分税制以后，中央财政的比重在提升，中央宏观调控的能力在增强，可是我们县市的这个财政，县级的这个财政是比较匮乏的，它无力来承担它的县民，它的市民的这些个基本的生存照顾，连小学教师的工资都得靠上边来拨，不拨过来就发不出来。或者说它一旦挤占、挪用它去盖了楼了，这些小学教师的工资就成了问题，我们的义务教育的这样的基本资金都保证不了。所以这个就是虚，县市比较虚。那么中间的话呢，有强的这样的一种趋势，特别是省直接管县，调配人财物的资源能力增强的话，像中间会做大，中央比较强，省里比较强，层层到了最后基层真正的这个却比较弱。

我们想推行一种强国、虚省、实县市的这样一种战略，为什么要提这样呢？就是说如果说这个中间太大了的话，中央的这个调控的力量，相对来讲它就显得相对就会小，就会出现一些失控的情况的时候，它就会采取一些很极端的动作，使得这个省区的这样的一种行为，要严密地控制在中央的宏观调控的这样的一个轨道里边，那么这样会采取一些很强力的，很变形的动作。那么省区会感觉到很不舒服，它想去发展自己这块地方，怎么中央就不批准，这个要审查，那个要（审查）。
   
    一旦查出来了问题可能就是非常大，那么如果省区因为太强，实际上调控的力量有限的时候，它就会出现变形的动作，那么这个是就相对来讲调控力就减弱。所以我们说一旦把中间层面，适当地做些虚化的处理的话，宏观调控的力量相对增强的时候，它的动作反而更自如、更宽松。实际上地方的这种自主的空间会更大，特别是县市的自主的空间，地方自主管理自己地方事务的这种空间会增加，这样的话就是一个比较良性的一个结构，怎么来构建良性互动的机制，我们有这么几个要点吧。
   
    第一个就是我们要有全球化的视野，是要有全国一盘棋通盘来考虑，来强化宏观调控，这样的话是一个强国的需要。

第二要建立中央与地方合理的分权的这样一种体制，中央与地方合理的分权的体制。我们现在呢，这个中央、省、县的关系结构，我们用个数字来说明呢，大体上是一个五四一的结构，就中央财政占了百分之五十多，占了整个的财政的比重是百分之五十多，那么省一级占了百分之三四十，县里边不到百分之十，是个五四一的这么一个财政结构。
   
    我们把这个结构能不能调整成，四二四的这样的一种结构，就是中央占百分之四十，它要考虑有一个调控的这样的一种需要，东西部也有差距对吧，需要掌握一定的财政的比例，但是这个比例现在看起来百分之四十是一个最少的，然后县里边应该有一个百分之三四十，来解决基本生存照顾，中间是个调整的环节，百分之二十左右就可以了，四二四的这样一种结构，我们用这个数字来说，应该建立这种合理的分权的这种体制，财政的比例实际上是和事权的分配，是匹配关系的，这是第二。
   
    第三，要推行和完善地方自治和自主管理的制度。温总理在“两会”期间有这样一个讲话，说一个乡镇可以选出自己的代表来管好一个村，也可以选出自己的代表管好一个乡镇，乃至管好一个县。那么实际上在县域这个层面说实行地方自治，实际上我想这个思想是有这样一种自主管理，自己地方事务的这样一种自主权，这是我们政府体制改革的一个重要的方面。
   
    第四，完善中央对地方的调控机制，刚才我说我们调控的机制，立法的、行政的、司法的、财政的、人事的、政策的，这些调控的话，实际上有效性的话有打了折扣，我们要完善中央对地方的调控机制，让立法变得有效，让行政的控制变得有效，让司法的控制变得有效。
   
    第五，优化行政区划的层级结构，促进区域经济协调发展。这个十八大报告里的话，就优化行政区划的层级意义和行政区划的设置。那么中国的行政层级的这个问题，有个结构是吧。中国的行政层级呢，现在呢是这样的，中央政府、有省区、省自治区、省区政策，然后又地、市、州、地市州，然后还有县级政区，然后是乡镇的政区。那么这样的话呢，算上中央呢，是五个层级。
   
    那么，现在我们要减少一个层级，现在就按照我们省直接管县，省级政区直接管县，然后再是乡级政区，这个结构出现了层次是少了，但是我们发现结构是一个不稳态的结构，中央的政府的管理能力很强，但是管的政区的数量非常的有限，就是三十个左右，三十来个，加上特别行政区，包括台湾加起来三十四个对吧，那么实际上就是中央政府的管辖的数量是非常有限，但是一个升级政区，是不是大的省区，可能要管到一两百个县级政区，这个从管理层次和管理幅度来讲，它也是一个不合理的结构，而县级政区是比较稳态，几千年都是比较稳的和乡镇之间这个关系。
   
    那么，我们应该做成一个中央政区层级结构，应该调整到合理的话呢，减少一个层级省级政区、县级政区、乡镇的政区，那么这个层级就是说省级的政区的数量要大大的增加。那么省区管辖的县域的数量，会适当地减少，变成一个比较稳态的这样一个结构，而且中央的宏观调控能力是强的，那么管理的数量增多一点这样是合适的。法国是相当于咱们两个江苏省那么大，但是它实际上有九十六个省，四个海外领地，加起来一百个一级政区，但它后来说还要做大区的一些个制度安排，就是把省区做大了以后，实际上是有不利于中央的控制，也不利于地方自主权的实现，这是我个人的看法，我是觉得要划小省区，这个要缩小省区实际上是有利于我们区域经济的发展，这是我想讲的这个中国政区的层级结构。
   
    那么后边我们可以再谈一下，我们怎么样来建立一个合适的这样的一个（大区），就是我们的大区呢，实际上是有区域经济学研究的一些需求。我们知道东北，东北三个省很奇怪的一种文化现象，都认老乡，我们的南方不同的省一般不会说是不同的省是老乡，但东北三个省都是东北是老乡，东北它实际上这里边有东北天然的经济联系，文化的一些个传统要素，交通命脉、生产要素。
   
    那么，这个大区的它的协调管理，实际上我们是需要有一个共同的一个公权力来去规划、去考虑的，实际上建国初的大区它是有道理的，但是我们现在把它扔掉了，我们缺少这样一个协调的，把这个事儿都交给中央的话呢，像中央的话就现在东北振兴，办公室搞一个也好像是个准部级结构，又西北，西部要开发要搞个机构，然后呢这个中部要崛起也要搞个机构，实际上是弄成中央的话，到处都需要，东北也需要持续的发展，也需要再去做一个什么机构，长江三角洲、珠江三角洲。这些协调的问题，其实这恰好不是地方能解决的问题，中央政府呢又不可能照顾到这么大的面，所以需要建立大区地方事务部，来解决一些大区的规划和人事的监察这样的一些个问题，不增加层级。
   
    然后在这个基础上来划小省区，一个大的区域里边，它是以大经济区下边的这个，经济地理学或者区域经济学研究成果，是讲的亚经济区，它恰好是我们按照经济区域和行政区域，向协调的原则的话呢，就应当是找这个作为我们划分区域的基础，长株潭在一起，我们把它整合在一起，建立一个新的省区，对吧？一个省它往往它不是一个经济单元，它可能有两个或者是三个，有的小的省区是一个经济单元，以城市为中心。
   
    第六，构建中央与地方，以及地方与地方之间的良性互动的关系。为了实现良性互动，应当建立地方利益表达与平衡的机制，增强中央与地方相互间的整合与协助、协作。那么“驻京办”这种形式，就是一种地方利益表达的扭曲的形式，“驻京办”跑部钱进，为了来送礼、来沟通关系。这个就是一种地方利益表达，它没有别的办法，它就只好有这种桌子底下的办法，潜规则的办法来获取地方的利益，这是一种扭曲的这种形态。那么地方与地方政府之间也应当建立良性互动的关系，加强横向的合作与联合。比如说长三角、珠三角、泛珠三角、环渤海等等，以及对口资源的这样一些形式，这都是地方政府和地方之间的这样一种合作方式。
   
    第七个就是建立相对独立的司法的体制，避免司法地方保护主义我们司法的功能呢，本来是捍卫国家法制统一的机器，对吧。那么现在的这个刚才说了，它是由于一种体制的安排，变成了一个地方利益的一种保护者。那么在市场经济条件下，我们很难设想，一个安徽的企业和一个江苏的企业，如果在发生了这个经济纠纷的时候，那么这个在哪个法院管辖，在哪个省管辖就变成双方当事人非常关心的事情。如果说在江苏的法院管辖，这个安徽的企业就老感觉到自己的利益可能（得不到保护），因为它会适用地方性法规，来保护它本区域内的企业的话，那这个安徽的企业，它就觉得得不到平等的这样一种关照。类似这样的问题在法制统一的国家，在市场经济条件下，我们是很难想象，说这样的一种司法的体制，它是公平的，它这种机制设计是不符合程序正义的一些要求。
  
    所以要避免司法地方保护主义，而且只有这样的话，我们才可以通过司法的方式，产品地方和地方之间的争议的话，可以通过司法的来寻求一种公平的，这样一种判断，或者是中央和地方的权限产生争议的时候，也可以通过法院的这样一种裁决，来协调这些利益关系。那么现在的这种功能的这种作用的发挥，就受到极大的限制。
   
    最后一个问题就是中央与地方关系的，这个制度创新，需要寻求法制的保障，乃至是宪法的监督保障的制度，来实现中央与地方关系的制度法治化。而不能像过去政策的这种摇摆性，我们要通过法治的稳定的这样的结构，来推进中国的中央与地方关系的制度创新。

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首播：星期六16：15—17：15

重播：星期日08：25—09：20  23：30—00：30

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