熊文钊：处理中央与地方关系应把握八项原则

核心提示：中国是个多民族统一的大国，它的中央与地方关系是个什么样的格局？又该如何处理中央与地方的关系？怎么来实现中央对地方的监督与控制？目前中央对地方的控制机制为什么是脆弱的？中央民族大学熊文钊教授认为，处理中央与地方关系必须处理好八个原则。

凤凰卫视1月6日《世纪大讲堂》，以下为文字实录：

熊文钊：一体多元的中央与地方格局

熊文钊：首先我想谈的一个问题是，中国的中央与地方关系是一个什么样的格局？刚才我们谈到是一个一体多元的，中央与地方的基本格局。那这里我说一下，就所谓一体，就是这种格局具有整体性的特征，就是中央与地方的政府间的这个政治关系的统一性方面。具体来说首先我们国家的各个行政区是作为国家的构成部分的一个地方单元，而不是作为政治实体加入国家的；其次呢中国的中央与各级地方政府间的政治关系实行民主集中制的原则，下级要服从上级，地方要服从中央。1982年宪法第三条明确规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的自主性、积极性的原则。这个规定当中的中央统一领导的国家权力结构，就彰显了中国国家结构形态的一个一体性的特征。

那么所谓多元呢，就是指这种格局体现出的中央与地方之间的多种权限划分的模式，也就是中央与地方政府间的政治经济关系呈多元性的格局。
   
    这种格局主要表现在这么几个方面。第一，中央向地方下放立法的权力。国家立法体制呈二元结构，我们有地方性法规的制定权。第二，中央授予民族区域自治地方政治、经济、文化的自治权，实行民族区域自治制度。第三，中央授予香港、澳门等特别行政区高度的自治权，实行特别行政区的制度。第四，中央向内地地方政府下放行政乃至司法的权力，各级地方政府具有相当大的自主权力。中央与地方实行“分灶吃饭”的财政分配关系，表现了中央与地方政府间的经济关系呈多元性的特征。第五，中央向经济特区，计划单列市，副省级下放立法行政权力，乃至先行先试的权力，事实上形成了新的政治经济体，等等吧。就是说从上面这些中央与地方政府间权力配制的多种形式，彰显了中国国家结构形态是具有多元性的特征，这是我想说的第一个问题。

熊文钊：处理中央与地方关系应把握八项原则

第二个问题，在这样一个一体多元的大的国家，如何来处理中央与地方的关系？我们应当把握住这么几条原则，我这里提八项原则。

第一，就是一体性与多元性相结合的原则。这是由一体多元的基本格局所决定的，既要保证中央的一体地位，又要兼顾不同区域的各自的特点，既保证中央的统一领导，又充分发挥地方积极性。这是第一个原则。

第二，就是相对集权和适当分权相结合的原则。这个原则就要求避免中央过度地集权，实行中央与地方的适度的分权，要凯撒的归凯撒，罗马的归罗马。中央政府集中宏观调控的权力，形成中央与地方政府之间合理的分工合作关系，推行地方自治和自主管理的地方制度，实行集权与分权的动态平衡。

第三条原则，公民权利决定公共权力。换句话说就是公共权力决定于公民权利。中央与地方权力关系实际上是一种公共权力，为了最大限度地实现公民权利而启动的权力保障体系，中央与地方权力的行使应当以保障公民权利的实现为核心评判标准，公共权力不能自我膨胀。

第四条原则，就公共权力成本最小原则。中央与地方的互动的过程本质上就是一种公共权力的运行过程，其价值目标在于如何在最小的成本范围内，实现中央与地方协调效益的最大化。既体现在地方行政层级的设置，也体现在政府机构与行政职权的合理的配制，更体现在政府权力的高效的运行。

第五条原则，就是事权与财权相匹配原则。事权与财权相匹配的原则，一方面要求所承担的事权，实施任务应当与其拥有的财力相匹配，以确保其所承担的任务得以有效的实施。另外一方面还要求各级政府实施事权的行为应当在其所拥有的财力范围内实施，量入为出，不应该寅吃卯粮，片面追求政绩而牺牲长远的利益。科学的分税制是事权与财权相匹配原则的实现的形式，土地财政，举债财政则是事权与财力不相匹配的变态的形式。有的地方为了追求政绩，它是八十年的贷款，他一任只有五年，他把十四任，十五任的这个钱都花光了，让后边人去替他还钱来追求这种政绩，这当然都是一些变态的一些做法。

第六条原则，行政区域与经济区域相协调原则。行政区域与经济区域相协调原则。中国的经济实际上是一个行政区的经济，我们所承袭封建王朝留下的超大的省区的区域结构与区域经济的大格局是不相吻合的。这个因此有必要奉行行政区域和经济区域相协调的原则。我们过去封建王朝留下来那种犬牙交错，为了控制它的封建王朝的稳定的这样的一种，对市场经济产生的阻碍的这些区域是应当要做重新的审视和调整。历朝历代的统治者，实际上他们非常重视行政区域化的这样一种功能和作用。

第七条原则，就是司法区域和行政区域相脱离的原则。前面要相协调，这个要相脱离，我们现在是拧着的。司法区域和行政区域相脱离原则的真谛，在于让司法权切实发挥中央对地方监督作用和调试腹地之间的争议来平等地保障公民权利，以推进有限政府的实现。司法地方化的制度的这种安排，它违反了程序正义的最基本的要求，这个原则的推行，有助于审判权和检察权的独立行使，不仅必要，而且是可行的。我们说金融的安全，我们过去中国人民银行是每个省有一个分行，省长是可以给分行行长写条子，要求他支持某一个企业给贷款，但是造成了大量的呆坏账的，金融的安全出了问题。所以我们现在推行的是九大分行，省长是不能给分行行长去下指令，他也管不了它的人财物，金融的安全需要，这种需要一夜之间实现了金融区域与行政区域的这种脱离，那么，司法的正义更需要司法区域与行政区域的脱离。
   
    第八条原则，中央与地方关系法制化的原则。中央与地方的问题的实质就是中央与地方的这个权限划分，长期以来采取政策性的手段来调整，而由于政策手段的多变性，则是一统就死，一放就乱的恶性循环的直接的诱因。1990年颁行的立法法，标志着中央与地方立法权限的划分进入到了一个法制时代，只有建立对中央与地方都具有约束力的长期的、稳定的、有效的法律制度，才是正确处理大国地方关系的必由之路，这是我说的第二个问题。
   
    第三个问题，在这样一个一体多元的大的国家，如何来实现中央对地方的监督与控制？我们知道中央对地方的控制的方式，政治学的研究也好，法学的研究也好，无非是这么六个领域。一个是立法的监督与控制；第二个方式就是行政的监督与控制；第三个就是司法的监督与控制；第四个是财政的监督与控制；第五个是人事的监督与控制；第六个是政策的监督与控制。那么这六个控制手段当中，应该都是很有效，但是就中国的现行的这个状态来讲，立法的控制是非常的有限，作用非常的有限，有很多地方还是无法进行很有效的控制。
   
    那么行政的监督与控制呢，又由于我们的省长、部长一边儿大，甚至省长的地位还高于我们中央政府部门的这样一种行政地位和他的级别。那么实际上很多行政的权力，财政的人事的社保的这些个制度安排，在地方受到很大的这种阻力，所以行政的控制也变得不是那么的有效，这个在单一制的国家，这也是很特别的一种现象。
   
    第三个就司法的监督和控制呢，又由于我们的司法区域和行政区域高度的一致，而且呢司法的机关人财物都受制于地方，那么实际上它就变成一个地方主义的、地方利益的堡垒，不能很好地实现中央对地方控制，本来司法机关是捍卫国家法制统一的一个机器，但是现在呢变成了一个地方利益的一个保护者，所以这个也不是那么的有效。
   
    第四个控制的方式，是财政的监督和控制呢，那么财政的话呢，对于经济比较发达的地方，那么这个财政的作用就会相对的就小，对经济比较落后，有求于中央的，那么它的这个财政的控制力量就相对就大。

第五，就是人事的监督和控制，那么人事的监督和控制是在中国是非常有效的，因为我们前面那些方式都不是那么有效，但是中国的这种统一性、整体性还不是很好吗，那么人事工作背后有执政党的强有力的领导，党管干部原则下边地方的官员，你要是这些方式不行的话，像社保基金案你不听中央的话，最后把你的一把手拿下，对吧？这样的一种人事控制的方式，现在是我们维系着我们中央和地方政府统一性的非常重要的一个控制的方式。
   
    那么，另外一个方式是政策监督与控制，政策监督与控制在目前来讲，是向中央是要政策，给它一些的松绑，给它更多的宽松的条件，这还是比较有效的。那么从这个分析来看，我们这个中央和地方（关系）中，制度性的控制机制上来讲，我们还是比较脆弱的。如果一旦这个人事控制的机制，我们建立在党内的民主制度的话，很多问题如果说他是由地方来选举来产生，实际上我们中央对地方的控制的方式，就可能会受到很大的这个冲击。那么这个对于我们中央对地方控制这样一个一体性，这个国家的统一，这样的一个大的问题，就恐怕是一个需要我们认真地来对待的问题，这是我想说的第三个问题。

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