杨小军：改革必然踩到别人权利 不讲法治结果混乱

杨小军：法治对全面深化改革起先导作用

杨小军：各位，我讲四个问题，法治和全面深化改革本来是一个相互关系，既可以讲法治和改革的关系，也可以讲改革和法治的关系，但是这样讲的话就是另外一个主题了，我想我只是今天讲一讲法治对改革这一重关系，它起什么作用，我概括为四点。

第一点叫先导作用，就法治对改革起先导作用，也就是说我们经常在这个报告上见的叫做引领，那怎么引领呢？怎么来进行宣导呢，我想我们现在主要是两种形态，一种就是所谓改革要于法有据，第二种呢就是授权改革。

你比如说司法体制改革，我们都知道（中共）十八届三中全会提出了中国的司法体制改革，四中全会也涉及到到司法体制改革，那么怎么改？我们注意到最近的步骤是这样的先拿出方案，中央深改领导小组同意，完了以后怎么办呢？你不能拿着这个中央深改小组同意的东西直接就去做了，它还得干什么呢？它还得修改法律。

你比如说我们说是提高审级，有些法院它管的那个事情它管不了，或者说跨区域审，那怎么办呢？那它就得修改相应的法律，所以从政治方案变成法律方案，从而使这个改革得到了法律的依据，所以这场司法体制改革有很多内容，我们现在都是按这个步骤在进步，这个以前不是这么做的，或者说我们以前做的这个是不明显的，为什么呢？因为各干各的，这个政治决定，政治决策说我们要改，那我们就把它改，那么法律呢？法律还搁着呢，所以我们今天的这个改革就（中共）十八届三中全会和四中全会以来的这个改革，尤其是司法体制改革，实际上我们走的就是这条路，就是什么呢？就是依法有据，我先把法律改了，这是一种。

还有一种我们称之为授权改革，这个全面深化改革要改的东西很多，有经济的、有行政的、有司法的还有等等其他的，那么是不是所有的通过立法能完得成，我觉得不一定，它有一些可能就是通过授权，通过授权先进行探索也是可能的。

比如说我们现在搞33个县和区的农村的集体（经营性）建设用地，进入这个市场进行流动，那么一方面它停止了一些法律，另外一个呢授权你可以怎么改，过去的老话叫什么呢？叫摸着石头过河，但这个摸着石头是法律允许的授权的，所以我想它的第一个作用就是法治对改革的先导作用。

第二呢是规范作用，改革不是乱改，但是在实践当中改革有可能出现这个问题，所以我们要讲一个法治对改革的这个规范作用问题，中央讲有一个什么呢，有一个叫做改革的有稳定性和规范性问题。我想指的就是这个含义，尤其在现在我们已经建国60多年了，65周年了。也就是说基本的这个政治制度、经济制度、社会制度、管理制度、法律制度都已经固定了。你不可能另起炉灶，你肯定要在现有的体制下进行改，否则的话那就会乱套。为什么我们现在特别还是这个叫顶层设计，就是因为什么呢？要保持它改革的稳定性，你不能大家一块，你拿个榔头，他拿个锄头想要怎么挖什么就挖什么。那谁拿榔头，谁拿锄头，谁先动，哪个环节，我们今天已经进入到所谓（改革）深水区。我们这个深水区的改革是叫什么？牵一发而动全身，它却是有它的系统性和这个关联性。所以，在现在的改革当中，法治对它的其中一个重要的作用，就是对改革进行规范。

解说：从法治对改革的作用来看，法治对改革起到先导作用和规范作用，先导作用体现为改革要于法有据，以及授权改革。另外改革进入到深水区，深水区的改革更具有系统性，从保持改革的稳定性和规范性来看，在改革进入深水区的情况下，法治对改革的规范作用进一步凸现。

杨小军：第三。就是法治对改革的调整作用。我讲调整就是利益调整，改革虽然不是为了利益，但是所有的改革最终都会涉及到一个核心命题，就是人的利益、群体的利益、主体的利益，这是肯定的。经济学上把这个问题讲得比较直白，说一场改革是做加法还是做减法，虽然改革不是为了做加法，不是为了做减法，它是为了解放所谓生产力，但是你改的过程当中，原有的结构就会被改掉、被打乱。然后它建立新的平衡，那么在这个过程当中，有人的利益会减损，我们叫做减法，有人的利益可能会增长，那叫做加法。那好，那我们来看，这个是做加法还是做减法，你比如说事业单位改革，框架改革。说这个改来改去你涨不涨工资，这就是很多人所关心的问题，如果改完了以后我能涨工资，那这就叫加法。加法我就同意。

但是如果改完以后，我的工资比以前还要少，那他就不一定干了。所以所有的改革都有这个问题，我们回顾一下，当年（上世纪）80年代中央对这个农村的土地改革，就是一个土地承包，那场改革非常成功。为什么？因为所有人都受益，没有人受害。农民受益了那个地原来是集体的，所以出工不出力，出力不出活管它呢，计工分就可以了，是吧。那分到你名下呢，分到你名下了，然后你把国家的交完了，剩下就归你，那你就会拼命的干，那你就可以吃饱饭。你就可以挣点钱，是吧。最近有两三个电视剧都在反映这段历史。实际上就表明，它那个改革大多数农民是受益的。那么农民受益了，国家受益不受益呢，国家也受益了。为什么呢？因为产粮多了，这个物产丰富了，它给国家就能保证交，过去那个地长不出几粒粮食的时候，长不出几里粒油菜籽的时候，油也不够，粮也不够。那国家也不够。

所以这是一个普遍受益的加法的改革。但是今天我们领导人也在讲，说这个好改的，能改的，都改得差不多了。剩下就是不好改的，那因此现在的改革，真的是不比三十（多）年前的改革，它有很多是利益的调整，它不是一个简单的加法能解决的。你比方说我讲的事业单位改革。事业单位改革，如果说大家都涨工资，那我们来问谁出钱，对吧。总有人买单，那谁买单。我们说让这部分人减掉工资，那部分人涨工资，拿减的工资去补那个涨的工资，那他就不干，矛盾就出来了。你就改不动。你阻力就非常大。那么我们说你也涨，他也涨，只不过涨得多少不同而已，大家都涨，这就叫做加法嘛。

可是你做了加法还有一个问题，那谁做减法。那就只有一个结论，财政，就是国家。那么国家能在这个节骨眼上，它能拿出这么多钱来让每个人都做加法吗？所以这个比较难。那么这个利益调整，就要站在一个更宏观的原则上去，由法治去规范，你到底是让谁受益，让谁受到这个损害，我想这个问题是很明显。你比如说利益调整里面还有很多例子，最近我们大家都关注的这个央企、国企的领导人员的薪金，曝出了这个下降问题。那么我们来想一想，其实这个东西放在自己身上，我觉得切身体会一下，你就感受更明显，如果你过去拿80万，现在让你拿50万，你什么感觉，所以道理好讲，但是搁在自己身上的时候，你就觉得这个坎儿能过得去吗。

所以这就有个问题，那么你把我的（薪金）降了，我没有办法，为什么呢？因为这是上级规定的，改了。但是我降不降下面的呢，这问题就来了。我是一把手，我是董事长兼党委书记，一把手。那是公务员任命过来的，那是任命制过来的，然后你把我的都降了，我们简单的说，老大都降了，那老二降不降，中央说没说老二，中央只说降老大，中央分得很清，这个勇士是勇士，这个商人是商人。商人按照商人规则，勇士呢，不能按这个规则。所以你这个一把手，你是勇士，你是公务员，所以你应该走那条序列。但是他都降了，那老二好意思倒挂吗。原来老大拿的是80万，老二拿多少呢？拿70万。现在老大成50万了，你告诉我，老二还在70万上面立着，这问题就来了。那如果把老二也降了，那么中层呢，中层原来30万，现在降到20万，然后中层都降了，我们所有领导都降掉了，那你们这些小萝卜头干嘛不降。但是这么降来降去，你最后降了谁呢，那你让所有的打工者，在国有企业干事的人收入都在减少，那你告诉我，这个企业上上下下的人的收入都减少了，它还会创造更多的活力吗。面对现实吧。

所以这一场改革里面，我觉得各种心态的人都有，他可能会把这个事情搞成这样，就是从头到尾从上到下我都给你降。我觉得无论是故意的，还是不是故意的，它的效果是值得探讨的。让所有人都做了减法，那这是我们的真实意图吗？我认为不是。但是有人会把它搞成这样，所以这个利益的调整就不能由他们自己去做，但是你又不可能，中央说每一个事情（都管），中管干部，中央才负责他的薪酬。然后你不到那个级别它不管你，你收入多少它也不知道，那么就这么悄没声的，就可能大家都被降，那这个事情就走向了背面，走向了反面，所以这得由制度来约束。由制度来进行规范，这是第三。

杨小军：行政执法体制改革会牵一发而动全身

第四就是法治对改革保障作用，我想是这样。有两种保障特别值得注意。一种就是（改革）成果的保障，就是我们改完了以后，这个东西能不能固化下来，其中最明显的就是我们历次的机构改革，降下去了，过两年它又回来了。我们知道权力有它固有的劣根性，它一定会返回去，所以我们讲对改革成果的固化，其实是法治保障作用里面一个最核心的东西，就改了半天，你刚一转身就像弹簧一样的，它就弹回来了，就付之东流了。第二呢，就是对改革者权利的保障，我认为这也是很重要的，因为既然是改革，它就有它一定的风险。他既然是没做过这事情，那就是探索。这个探索过程当中，我觉得对改革者来讲，保护他的权利也是一个非常重要的。所以总括来讲，就是四个关系。第一，法治对改革的起先导作用，会引导它。我们先有法后有改革。第二，法治对改革有规范作用。第三，就是法治对改革的调整作用。尤其是利益的调整、方向的调整、原则的调整。第四就是法治对改革的保障作用。

我想在这四重作用当中，过去我们更多的强调是最后一重，就是法治对改革的成果的保护，改革是动、法治是稳。那么你怎么拿我们这个稳去压住这个动呢，所以，它改完了它不动了，我们再去制定法律，所以过去讲立法有一个叫什么？顺向立法和这个逆向立法。今天呢，我们讲了四重关系，就不仅仅是最后这一个固化的作用问题，我想尤其是（中共）十八届三中全会以来的改革，我们实际上对于前面这个第一重作用，所谓先导作用、引导作用，在以往我们是提得很少的，这过去的改革很多都是什么，踩着法律，它就上去了，管你那么多。现在呢，我要回答一个问题，我们现在为什么要关心（在）这四重关系里面，第一重就讲了要去引导，要于法有据。（习近平）总书记讲这个，重大改革于法有据，那为什么强调这个呢。

我想有两个背景，第一个背景是什么呢？按照2011年宣布的叫中国特色的社会主义市场经济的法律体系已经形成。也该是说我们已经有很多法律了，你再改你就会触动法律，那35年前呢，35年前我们没多少法律，尤其是经济方面的法律没有。所以大多数都是文件、会议纪要。所以它要突破的是什么？突破的是政策和文件，今天你一改就会触动法律，我想这是一个大背景，就是原来的法律，35年前的法律和35年后的法律已经不同了。现在是法律像一个生命一样的在那儿。你稍微使点权，你就会砸在那棵上，是吧。所以你不能视法律不存在。

解说：由于过去中国特色社会主义市场经济的法律体系还未形成。所以更加强调法治对改革成果的保障作用。要先改革再立法，而现在中国特色社会主义市场经济的法律体系已经形成，要深化改革必然会触动法律。因此今天则更需强调发挥法治对改革的先导作用。

杨小军：第二个背景是什么？第二个背景实际上是，我们讲这个我们现在是进入到（改革）深水区，现在的改革已经不是35年前简简单单的经济体制改革，其实你看，经济体制改革、行政管理体制改革、行政执法体制改革，这个司法体制改革、社会管理体制改革，所以它把它叫全面深化改革。它就容易牵一发动全身，你比如说我们举一个例子，这个综合执法，就行政机关现在，我们（十八届）四中全会讲，综合执法。三中全会也在讲综合执法，他么怎么执、怎么改，我们把几个部门放在一起，比如说工商局是一个部门，这个质监局是一个部门，食药监局是一个部门。还有一个食安办，四个部门。

我告诉你省、市、县、乡、街道，市级都有改的这两年。改的什么呢？四合一，就四个部门合成一个部门，尤其在县和乡镇和街道办事处这两级，就是在基层。它叫什么？叫综合执法。给它取一个名字叫市场统一监管局，那么这个部门现在问题来了，食药监局的食药所是事业编制，如果你们没工作过，你们可能对这个不太了解了，那么工商局的工商所是行政编制，你把它们一揉到一起，它叫行政编制和事业编制碰到一起了。那你好，你告诉我，那将来他们是事业编还是行政编，行政编就是公务员，事业编就不是。那好，那我们让工商所的人不当行政编变成事业编，他不干。我好不容易才混了个公务员，你现在把我赶出去，我死活都不干，我调走。

那好，那我们让事业编变成行政编，那个食药所的（人）肯定高兴了，机构一合并，我成行政编制了。制度不允许。那怎么办？那现在办公室坐的又有事业编又有行政编，那这个活谁干，这是第一。第二，四家合并呢，三家衣服都不一样，制服不一样。工商局穿的衣服你们见过，质监局的衣服你们也见过。食药监局的衣服大家很多人没见过，它是不一样的。那你告诉我，从这个屋子里出去的执法人员穿三重衣服，那这个领导说这不合适。你穿工商局的衣服出去吧，那两个部门它不干。你穿质监局的衣服出去吧，工商局和食药监局不干。那你说这样吧，我们重新做一套服装，你们都穿新的一套服装出去。好了，问题来了。

上级不给钱，为什么呢？上级是工商局，工商局说我的经费是给工商所的。你现在不穿工商制服了，我还给你钱干什么，那质监局也说，我也不给为呢？你不是我质监局的所了，又不穿我质监局的这个制服，我给你钱干什么，这是第二个问题。第三，那你们就各穿各的制服出去，老百姓要骂娘的，他说那个屋子里出来怎么三个（制服），如果你在操场上，你在街上走着，排着队去执法，你是三种不同的服装，戴着三种不同的帽子，开着三种不同的车。这不闹笑话吗，那你告诉我，这叫不叫牵一发而动全身。这种改革你以为只是一个简单的设计顶层就完了，它下面有很多具体问题，它可不仅仅是我领导一拍板说，这个事情我经济体制我就这么干了，好，这就行了。农民承包土地你们包了就算，那不是。所以行政执法体制改革、司法体制改革、管理体制改革、社会管理体制改革，涉及到方方面面。涉及到很多人的权利，既有老百姓的也有公务员的，也有执法者的权益。

那么在这种情况下，可以说但凡走下改革的平台，踩到的就是别人的权利。要么踩到公权利，要么踩到私权利。这个时候你不讲法治，那就会变成什么？那就会变成有强势的人，他就把别人都给干掉了。就吸附作用。他自己很强，然后比如说，他这个领导很强，我就这么做了，你们都得听他的，你们都得按我说的来，那这样做了会是什么后果呢？那就是七翘八拱。那时间一场这事就反过来了。完全是可能的。所以我讲我们今天的改革处的背景不同，所以它为什么对法治的强调，显得异常的这个（重要）。让很多人觉得改革嘛就是不一样，就是要改嘛，怎么老弄个法治在上面箍着，像个紧箍咒的。因为它要不拿这个大大的紧箍咒把你箍着的话，那你改出来的事情别人就要受到损害。

这个制度体系之间就相互不匹配，所以我认为我们现在，我们这个国家，我们把全面深化改革和全面推进依法治国叫什么？叫姐妹篇，按照（习近平）总书记的讲法，叫做鸟之双翼、车之双轮。他把这个问题关系讲得很密切，因为没有这个东西不行，是吧。你没有改革，没有发展，没有活力，你只是改没有法治，那你会乱来，那我们既需要有序又需要有活力，所以这两者都需要。好了，我要给各位讲的大概就是这么个意思。谢谢大家。

田桐：很感谢您，杨教授给我们带来的演讲，我们今天现场的同学们来自北师大，他们刚好也都是学法律专业的，我们看看他们有什么问题想和您进行交流和沟通。

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