熊文钊：一味考核GDP致政府功能错位 市场才能创造GDP

熊文钊：依法行政 加快建设法治政府

熊文钊：第三个大问题叫做依法行政，加快建设法治政府，首先依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能权限、程序、责任法定化，所以我们要建设法治政府有一个很重要的标志，首先这个职能要法治化你的行政组织是不是实现了法定职责权限，这个基础的问题没解决，我们讲法治政府可能就有很大的问题，前提都没有。

第二个问题就是行政程序要法治化，就是所有的行政活动都要遵从一个法律程序，法定的手续，那么在确定法定职能当中有一些像我们推行的比如大部门体制改革，实际上是把职能的有机统一性找到，中共十七大报告讲，探索职能有机统一的大部门体制，这个大部门体制要把职能的有机统一性找到，然后它的这个协调性强，从而能够在这样一种法定职权的大部门体制下减少议事协调机构，你比如说社会保障，社会保障它可能有城里人的社会保障和农村人的社会保障，现在我们是双轨的，那么现在农村人的社会保障呢实际上不在现在的人力资源和社会保障部在管，更多的可能是在民政部在管，那么这个社保应该要整合，这应当整合，新的大部门（体制）要求职能的有机统一性，应该要适应这样的一种职能要求，那这样就会减少议事协调机构，现在要搞一个社会保障的整个职能还要去找一个高位的协调的部门，这样就会增加很多的议事协调的机构，叠床架屋，这个造成行政成本增大，协调效率还很低，成本还很高，所以我们真正要推行大部门体制实际上它是可以提高行政效率，然后增强行政效率的协调性，而且减少行政成本，当然这种改革是有阻力的，它是牵扯到很多权利人的利益，所以这个改进的推进往往受到这样那样的因素的影响，所以我们说要推动改革到了深水区我们要壮士断腕，实际上这些问题都是我们要推进改革的一些个重点和难点。行政机关必须要坚持法定职责。必须为，法无授权不可为，然后再通过行政程序法来确定怎么样地来运行。那么如果说是职权和职权之间有交叉，怎么办？那么职权和职权之间应当要协助，通过行政程序法规定就应当公务协助关系，和可以公务协助关系，通过法定化，应当公务协助如果你不协助，就有法律上的责任，那么现在的这个协助是变成了很多很人为的因素，造成了扯皮的这样的一些个机制，这样它增大了行政成本，所以说通过行政组织法治建设、行政惩罚法治建设。那么对行政行为通过这个程序化、法定化，这样一些个法治建设能够实现政府的这样的只能的转变，加快建设法治政府。这是我们讲第一个，就是全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度。

第二，健全依法决策的机制。第三，就是深化行政执法体制改革。城关执法体制在地方它有主管，有上级部门。在上面它缺统一的这种协调，往往造成了这样的一些个问题，是具有全国性的这样的一些个反映。特别是有些负面的一些个问题，可能大家有很多的不满，很多的意见。其实这个体制要捋顺的话，实际上也有一个（方向），它是现在形象说法叫做有娘没爹的一种体制，但这是不是说一定中央要有一个主管的部门，这是另外一回事，它是有很强的地方性，通过地方性法规，依照地方性法规由地方政府为主来进行管理。

那么这种综合（执法体制），要求市县这个要综合，同时还有一些专业性之间的关系怎么办？综合是考虑它的执法，你否则每一个法律都有一个执法的队伍是不可能的，执法成本高，而且造成了好几十顶大盖帽去管这么一个执法对象，这样的执法成本很高，执法效率（低），而且执法扰民，造成了市场主体无所适从。这种体制是不可能回去的，综合执法体制是一个方向。但综合执法当中，是不是能把综合和专业性能够结合，在这综合的部门里面，它也有有关的职能处置，对着不同的这样的专业，然后这个辅助人员是统一训练的，但是执法的这种执法官是有专门的执法的知识能力的。尤其是咱们法律，要有法律执法上岗证的这些个人，他是和专业性也是有一定的关系。

像比如说文物的执法，发现了这个文物，地方利益可能它会，因为它是国家所有的，那么这样的话，实际上它就一定有些专门性，如果有可能是不是应该国家建立这样的一定的队伍来和它结合。就是综合执法是大的方向，但是有些专业性的执法也在进行一些调研。第四，坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度，完善执法程序。第五，强化对行政权力的制约和监督，加强党内监督、人大监督、政协民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设，增强监督合力和实效。对重要的部门和岗位实行分事（行）权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，完善政府内部层级监督和专门监督，完善纠错问责机制，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部旅行经济责任情况实行审计全覆盖。

第六，就是全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等等事项。重点来推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、重大公益事业建设等领域的政府信息公开，推进行政执法公示制度。注意讲了这些个公开，公共资源的配制、财政预算、重大建设项目批准实施、社会公益事业建设等领域，这些信息，你看我们很多贪腐现象出现的领域就在这些领域，没有公开，没有这些程序保障，出现了问题。

实际上我们说我们要善待干部，其实你认真地执行好法定程序，按照法律的这些要求去做，你就不会出那样大的问题。实际上是保护了这些个干部，那我们这些个贪腐的分子，往往在这些问题上权力没有受到制约，出了这样的问题。所以阳光是最好的防腐剂，把这些都公开，重大的项目怎么决定是公开的，你就不会在当中去寻租，你也没办法去设租，这样的问题实际上是我们通过一个一个的这种贪腐的案例都看到这一点。就是这些领域如果是阳光下进行的话，他就没有这样的机会，所以讲这是第三，就是依法行政，加快建设法治政府。

解说：依法执政，加快建设法治政府。首先要依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，另外健全依法决策的机制，还有深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开。

熊文钊：第四个问题，就是（公正司法），依法保障审判权和检察权的独立行使。司法公正是指的司法权在运作过程当中的各种因素要达到理想的状态，这个是现代政治民主进步的一个重要的标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要的保证。它是法律的一个自身的要求，也是执法已过的基本要求。其基本的内涵，是要在司法活动的过程和结果当中体现平等、公平、政党、正义这样的精神。其主体是以法官为主的司法人员，司法公正的对象包括各类案件的当事人，及其他的诉讼的参与人。公正司法包括实体公正和程序公正。那么实体公正就是司法公正的根本目标，程序公正是司法公正的重要的保障。那么中国的司法改革的根本目标就是保障人民法院、人民检察院独立公正地行使审判权、检察权，建立公正高效权威的社会主义司法制度，为维护人民群众合法权益、维护社会公平正义、维护国家长治久安提供坚强可靠的司法保障。

那么深化司法体制改革的总体的思路，就是立足社会主义初级阶段这样一个基本的国情，遵循司法的规律，推动中国特色社会主义司法制度的自我完善和发展，明确司法权的国家属性，探索建立与行政区域相分离的司法管辖制度，大家注意，司法权是具有国家属性的权力，也就是说它不是地方的权力，不是地方的权力，司法权具有国家属性，所以在这样一个理论下面，在这样的认知下面，我们要探索建立与行政区域相分离的司法管辖制度，这样使得司法的独立行使审判权和检察权就创造了最好的条件。这个改革的思路，这是最重要的一个基础，那么现在我们建立了所谓巡回法院也好，省以下的垂直管理人财物都是在脱离了县市的这样的一个行政区域的这样一种突破，但是这种突破还没有完全达到，按照司法区域和行政区域相分离这样作为一个原则来推进。

两会期间好像最高法院的院长也说这个巡回法院看起来那么好，实际上也不是那么理想，感觉到用最高法院的这种层级来做的所谓巡回好像是方便了，但是这样重大的案件作为一审到最高法院的案件，往往是数额非常大，并不是缺拿点路费到北京来，你把它放在了沈阳，放在了广州，并没有解决根本的问题。实际上如果说是一旦司法区域和行政区域分离了，那么这样的话设在地方，它又方便了，同时成本也低了，而且还有审级，它还可以上诉到最高法院，现在的是巡回法院是最高法院的一个审级，这种选择安排并没有很好地来解决跨区域的，市场经济主体之间的这种冲突。一个安徽的企业和江苏的企业产生了争议，那么到哪个地方的法院去受理，就成为双方政争执不下的问题。在市场经济要求公平规则的时候，如果说这个法院不属于地方，设在地方不属于地方，那么在哪个法院来审理它都没有问题。这是公正的要求。

我想中国人民银行曾经是在每一个省都有分行，这个时候省长他为了它的GDP，他可能会去批一个条子，要重点扶持什么企业，造成了金融的一些不安全，呆坏帐的问题。在那个时候做了一个改革，中国人民银行设了九个分行，不属于省和自治区和直辖市了，那么这个分行设在地方，不属于地方管理。那个省长就和那个人民银行的分行行长是写不了条子的，也打不了招呼了。那么人民银行需要司法公正更需要，人民银行在一个很短的时间，就能推行这样一个改革，为什么不能在司法体制上来推行一个司法区域和行政区域（相分离）的这样的改革，这个成本是最低的，效率是最高的。现在这个改革，我觉得应该循着这个方向来推进，就是我们要探索建立与行政区域相分离的司法管辖制度。

那么最后我想讲，这个依法治国是国家治理现代化的必由之路，建设社会主义法治国家使其达到理想的境界，在我们国家大约还需要三十年乃至五十年左右的时间。这个长期性决定了建设法治国家的历史性进程是具有渐进性、持续性和阶段性的特点，在这个问题上，既不能够不顾主（客）观条件而操之过急。也不能够不去做那些可以做到的事情而停步不前。如何始终保持这一历史性进程的发展势头，如何在国家的不同发展阶段选择某些重大改革的措施，以影响和推动全局的发展，是需要我们认真对待的重要的问题。谢谢大家。

熊文钊：政府不是市场主体 不能创造GDP

解说：十八届三中全会强调，淡化对政府的GDP考核，加大对法治建设的考核力度，那么如何看待政府和市场在法治社会经济建设中的关系，双规是否应该取消，良法之治是法治的经典定义，如果一部分人认为某些法律不是良法，是否还需要遵守。

田桐：感谢您熊教授给我们带来的演讲，我们现场的同学们也会有一些问题想和您进行交流和沟通。

现场观众：老师您好，主持人好，我是学习宪法与行政法学专业的，然后就是在咱们这次十八届四中全会之前，十八届三中全会就强调说，要淡化GDP作为一个标准，对于地方政府的一种评价，然后呢在现在的依法治国的背景下，我们又强调说要逐步形成这样一种对法治建设的评价体系，那么您怎么看法治建设的这种评价标准和GDP这种评价标准之间的关系，那也就是说在现在依法治国的背景下，政府与市场在经济建设中是一种怎么样的相互作用。谢谢老师。

熊文钊：这个过去我们各级政府都是唯GDP是瞻，带来了很多的问题，是吧。甚至是一任行政的首长，他把后面十几任的这些钱都会花掉了，然后为了政绩，这样的一些做法发展是畸形发展，但我们想回到这样，政府它不是市场主体，这个GDP是由市场主体来创造的，所以政府它是不能直接去创造这种市场产值的。所以政府不是市场的主题，而是市场的服务者、提供者，（为）市场提供服务的。那么市场经济呢是法治经济，因此应当建立政府法治建设的这样一个指标体系和考核体系，就是你把它的法治环境来给它创造好，公共服务做好，从而通过政府的公共服务创造良好的市场秩序、市场环境。为市场主体提供更好的机会，更便捷的服务，这样促使它们去创造更多更好更有质量的GDP，因此我们一味地去考核GDP，这个就容易导致政府功能是错位了，政府功能错位，对吧。

那我们通过这个方式，它也实际上提供更好的服务，公共服务，能够促使市场主体能够有更好的这样的一种在投资环境、创业环境、市场竞争的环境，使得它能够让市场的主体能够去充分发挥它的创造性，来提升GDP。这样的话是间接的一个指标，不是说GDP完全没有用。我们把这个政府的角色搞清楚。所以说考核它的法治指标是对的，GDP不作为唯一的考核指标，然后考核它你的法治服务反而能促进GDP的发展。是不是这样一个关系。好，谢谢。

现场观众：熊老师您好，我是中央民族大学法学院的学生，那刚才在您的演讲中您也提到了党管干部原则，在今年两会当中我们注意到广东省侨联副主席提到说，双规就是很容易导致暗箱操作，因此他建议说取消双规，而改由司法机关来依法处理党员干部所涉及的这种职务犯罪的问题，那么我想请问您对这个问题是如何看待的？谢谢熊老师。

熊文钊：这个问题挺好，就是党规党纪是执政党的党内的规矩，那它要约束自己的党员，那是党内的规矩，那么如何处理党员干部的违规违纪问题，应当按照执政党的党章或者是党规党纪办事情，这个我们不能有什么说的，是吧。但是如果这个党员干部违反宪法和法律，应当按照国家法律予以惩处的这样的一个情况下，违法的这些责任。违反国家法律的这些责任，那么党规党纪的规定，应当受到法律保留原则的限制，我认为大多数学者也是这样的一种看法，就是应当受到法律保留原则的制约。也就是说党规党纪当中如果有涉及到人身自由的这样的一些个规定，那应当是属于法律保留的事项。立法法当中也有这样的规定，涉及到人身自由的只有法律才有权力规定，那么这样的话呢，就应当要通过法律的形式来规定对人身自由这样的一些限制。

那么现在这种双规，往往它不是一般地违反当党纪党规，不只是违反了党内的党纪党规的问题，它同时也可能是涉嫌违法犯罪，涉嫌违法犯罪，那这种情况下我的一个建议就是，可以由纪检监察部门报国检察机关批准，采取监视居住这样一种强制措施，那么这种监视居住，可以在规定的地点来监视居住，那这样使得这个规定的地点、规定的时间的双规，规定的地点来接受监视居住，而执行的地方有检察机关的批准。那么这样的一种情况，也使得它双规这样一种侦查他的犯罪、了解犯罪的话，能够得到一种有效的这样的程序保证。否则的话容易有或者是有外逃之嫌，或者是有转移财产之嫌。既然是监视居住呢，当事人的一些个正当的合法权益也应当受到法律的一种保护，就纳入到一种法治的这样一个程序当中。

现场观众：熊老师好，我想问一下就是我们知道法治的一个经典定义就是良法之治，如果说公民中的一部分人认为就是本身这个法律制定，它本身不是一项良法，或者说他认为是恶法的话，这部分人是否还有遵守这项法律的必要，请熊老师进行一些说明吧。

熊文钊：法律（是）这个良法，和这个恶法的判断权，恐怕不是我们每个人公民都可以自己去判断，是吧。我认为这个法是恶法，我可以不照这个办，我觉得这个恐怕不是我们法治的一种精神。所以我们讲通过立法法，通过法律这样的一些规则制定，让法律能够通过科学的民主的程序制定出来，那么让这个法律尽可能适应社会经济文化发展的要求，这就说是一个良法，是吧。那么我们就应该遵守，那么这个法律规定不符合社会近来文化发展有些存在的问题，我们要通过这个法定的程序机制来予以撤销、予以废止，这样的方式。那么不是说我们有这种抵抗权，就是我自己认为这个不合适，就可以抵抗，这个恐怕我们要谨慎。

因为我们在行政处罚当中有一些很有限的这种抵抗权，那是很明确规定的。比如说要去收你的费，不持有省级以上的财政盖了财政收费专用章的这样的收据发票的，这种不给你出具这样发票，你可以拒绝缴纳。这是可以的，这是有一种抵抗，就是拒绝的权力。但是没有法律依据的这种情况下，我们就是不符合自己的意愿，我们就要抵抗，我们就说它是恶法，恐怕这个是对法治精神的理解恐怕是不正确的，不是这样的问题。那样法治就没有法治的力量了。

田桐：中国国家主席习近平在宪法公布（施行）30周年大会上曾经提出，依法治国首先是依宪治国。依法执政关键是依宪执政，重申宪法高于一切，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，在前不久结束的两会上，无论是立法法修正案草案的审议通过，还是最严环保法的有效执行，法治都引起社会各界的广泛关注。而要实现国家治理现代化就必须推进依法治国。我们感谢熊文钊教授给我们带来的精采演讲。

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