改革开放以后，特别是1983年取消人民公社、重新建立乡镇政府（乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础）后，农村基层政权的基础逐渐发生了根本性的变化。首先，收入来源的基础和纳税主体变了，由原来的集体变成了个人和企业；但是“事权”却随着经济和社会发展，不仅没有变少反而增加了（包括税费征收成本增加），同时要求更高了；其次，社会大环境变了，不仅城乡差距拉大了，农村内部的收入差距也拉大了；在市场经济条件下，法制和政治体制的不健全，使得各种权力机关和部门的“寻租”行为也多了；因此乡镇机关和干部在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的“钢性”原则，以及职务和升迁方面的“棘轮效应”都表现出来。
1983年10月，中共中央和国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。这个通知所反映的实质性改革主要有三点：一是实行政社分开；二是乡以下实行村民自治；三是要求建立乡一级财政和相应的预决算制度。这是中国历史上第一次建立乡级政府财政。
“政社合一”的人民公社转变为“政社分开”的乡镇政府，是上世纪80年代整个国家以“放权让利”为导向改革的结果。这种变革一方面适应了农村多种经济成分、多种经营形式共同发展的改革要求，恢复了农民的自主权，调动了农民的积极性，推进了农村的改革和发展。但是另一方面，整个国家的政府经济职能却并没有随着“放权让利”而迅速改变。1992年才确立社会主义市场经济改革目标，到2001年才明确政府经济职能的转变问题。因此，在改革开放以来的近30年里，就乡村基层政府职能来说，与人民公社相比，虽然直接从事生产和分配管理的职能剥离出去了，但是受国家“政府主导型”发展模式和全能型政府理念的的制约，农村基层政府的其他事务增加了，“事权”并没有相应减少，例如教育、收税、社会治安和计划生育四项工作的难度和成本就比过去大大增加。
首先，作为基层政府，为了与上级政府的职能和机构相对接（更多的是上级要求），“麻雀虽小，五脏俱全。”乡镇一级政权普遍设有党委、人大、政协、政府、纪委、武装部“六大班子”，还有“七所八站”等常设机构；此外，还有许多为应付临时任务所成立的非常设机构和临时编制。事情多，自然办事的人员就多。据2001年有关资料显示，全国4.6万个乡镇，财政供养人员1280万，平均每个乡镇300多人。事务多，自然人员就多，因此正式编制不够，就要增加临时编制；同时事务多，干部的劳动付出就多，因此自然就要求收入增加，如果上级不能增加经费，而又必须干这件事，那就或者默认其自筹经费的权力，以扩大“制度外财政收入”（或称之为“非规范收入”）的部分，许多地方流传的“头税轻，二税重，三税是个无底洞”中所说的“三税”一般就是指这种制度外的、非规范的负担；或者放松对干部素质的要求（同样的报酬不能获得原有的工作质量），一般情况下是二者情况都有。结果就出现《中国农民调查》和大量调查所说的乡镇政府干部大大超编，干部素质趋于低下的现象，越是经济落后地区，越是如此；越是难做的工作，越是如此，如征收税费、计划生育等，在一些地方就重现了1949年以前的乡村政权“土劣化”现象--“好人不能干，坏人争着干”。
乡镇政府财政支出迅速增加除了事权扩大的因素外，还有另外一个原因，那就是政府运行的成本越来越高。随着经济发展和城乡之间的交流，乡镇干部不可能再安于过去那种“交通基本靠走，通讯基本靠吼”和下乡吃派饭的工作条件，购置汽车、配置通讯器材、兴建办公楼、请客吃饭等行政开支就大大增加。而这对于以第二、三产业为主要收入来源的发达地区乡镇来说，也许不算什么，但是对于以收益很低的农业为主的乡镇来说，就必然难以支撑。因此，想方设法增加乡镇财政收入，就必然成为乡镇政府的第一要务。1983年设立乡镇财政以前，由于乡镇一级没有独立财政（人民公社虽然实行“政社合一”，但是同时实行“三级所有”），无权征收税费，因此限制了其开支和人员膨胀。但是1983年以后，由于设立了乡级财政，乡镇财政收入由国家预算资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。由于国家给予了乡镇政府征收税费的权力，并为其开了弥补财政收支缺口的口子，于是乡镇政府就可以将其开支转嫁到所管辖的居民身上，而农民则受土地的制约，无可逃避。因此，1984年开始建立乡镇财政的当年，“农民负担”问题就在年底召开的全国农村工作会议上提了出来。
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编辑：
刘春瑞
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