香港成为世界知名的廉洁城市都是它的功劳！

核心提示：香港被世界上认为是最廉价的地方之一，其中，香港廉政公署ICAC功不可没，廉政公署到底是如何解决香港的腐败问题，他的制度建设，组织架构，法制保障等到底有何高明之处？《世纪大讲堂》为您解答。

凤凰卫视2月18日《世纪大讲堂》，以下为文字实录：

田桐：学术殿堂、思想盛宴，欢迎各位来到《世纪大讲堂》香港城市大学的专场系列节目。廉政公署ICAC在香港人的心目当中一直都有一个非常崇高的位置，而“香港胜在有ICAC”，这句话也伴随着很多香港人的成长。香港被世界上认为是最廉洁的地方之一，廉政公署的功效功不可没。究竟在香港的廉洁政策方面，廉政公署做出了哪些功不可没的业绩？我们今天的嘉宾从法学的角度来为大家一一剖析，首先通过大屏幕来认识他。

解说：林峰，法学博士，香港城市大学法律学院教授、副院长，研究方向为宪法与行政法。林峰还是香港执业大律师，香港大律师工会基本法与人权专门委员会委员，有着丰富的实务经验。林峰教授做客《世纪大讲堂》，他将从制度建设、法治保障角度入手，为我们详解香港廉政建设的启示。

田桐：好，让我们掌声欢迎出今天的演讲嘉宾，香港城市大学法律学院教授林峰教授，掌声欢迎。林教授，您好。

林峰：主持人，你好。

田桐：欢迎您。

林峰：谢谢。

田桐：我们今天讲到的这个词，廉政公署，您是学法学专业的，给我们讲一讲从什么时候开始对这方面进行研究的？

林峰：我对这个题目应该说是关注了有个十年、八年了。

田桐：为什么？

林峰：因为我是比较制度研究的，特别是宪政制度的研究，特别是中国跟普通法国家研究。所以，在中国的，我们说制度下面，感觉就是说为什么香港可以做到把贪污问题解决这么好，而我们中国大陆还存在这么多问题。所以这个是引起我兴趣的一个原因。

田桐：那您觉得研究了十多年之后，问题出在哪里？

林峰：问题很多，首先我觉得因为刚才我说了，我是研究比较制度的，我觉得你要把一个反贪问题解决，特别是要从制度的建设着手。

田桐：可能我们很多人对于ICAC的认识，尤其是很多大陆朋友都是从一些香港的电影、电视剧里面开始的，对吧？比如说前段时间我们看到那个《寒战》的电影，廉政公署就是作为一个独立的部门进行调查，最后它在非常高级别的警员里面找出了两个犯罪分子，然后这个案件就破获了。我想知道的是，这样的案件是只存在于电影里面，还是现实情况就是这样的？

林峰：应该说现实情况就是这样的，因为一会儿我会讲到一个案子，就是我们律政司的一个高官就是被查，最后被判刑了。

田桐：好，非常感谢林峰教授。那么接下来我们把时间交给我们的林教授，掌声欢迎。

林峰：好，很高兴今天能到《世纪大讲堂》给大家来分享一下我对香港廉政建设的一些看法。如果你看香港的廉政建设，事实上它从一个相对贪污比较严重的社会，到发展成为香港就是说变成一个像刚才主持人所说的是世界上最廉洁的城市之一，它这个历程实际上是非常短的。如果大家知道香港的历史的话，是从上个世纪60年代到70年代的时候，香港的经济就开始腾飞，然后工业，当时还有制造业，发展得也比较快。政府为了给市民也提供这个公共服务，但是由于当时就是说这个政府的这个资源有限，比如说住房这方面比较少。而且，政府对这个官员的管理相对也不是特别严谨，在这种情况下，就导致了当时的香港社会腐败情况非常严重。特别是我们比如说警务人员当时腐败也比较严重地，包括他们会包庇那些黄、赌、毒方面，都会有一些警察为那些场所在后面撑腰。所以，香港社会当时是非常腐败的一个状况。但是，到了1990年代，香港已经变成了世界上最廉洁的城市之一，为什么就是说从1970年代到1990年代，甚至1980年代末，香港就已经非常廉洁了，短短的不到20年的时间，它变成了廉洁的一个城市。而我们说在这方面，ICAC所起到的贡献是非常大的，不能说它是唯一的，但是它至少在这方面是主要的原因之一。

葛柏贪污案引爆社会抗议 政府决心反贪成立廉政公署

解说：20世纪70年代的香港，贪污已经成为一个严重的社会问题，但是，当时政府对此却似乎束手无策。1973年，一个案件成为导火索，终于引爆了整个社会对于贪污的不满。

林峰：那1973年发生什么事儿，是当时我们有一个叫总警司葛柏，这是一个英国人。葛柏当时他是被发现有贪污，而贪污当时政府就是说不让他离境，但是因为他是警察，他有一张禁区的通行证。所以，就在政府限制他走，要让他说明问题的时候，他自己偷偷地逃走了，就是经过新加坡，然后返回了英国。这个事件在香港社会当时是掀起了轩然大波。主要是以学生牵头，他们举着这个“反贪污、抓葛柏”这个标语上街游行，而且得到了数千名市民的支持。这个示威发生以后，香港政府当时就决定要对这个问题严肃处理，因为很长时间他们觉得这个贪污问题没有解决，而现在民怨又这么大。所以，政府就决定任命了当时的高级副按察司，是个法官，百里渠爵士组成一个调查委员会。他这个调查委员会很快就发表了两个报告，在第二份报告里面，他是这样说的，他说有识之士一般认为，除非反贪污部能脱离警方独立，否则大众永不会相信政府确有心扑灭贪污。事实上，报告是希望把原来警察内部的这个反贪污部把它独立出来，因为几十年的时间，从1948年开始到1973年，证明在警察内部的这个反贪污部没有很好地起到反贪的效果。所以，他这个报告出台以后，当时的港督，就是麦理浩爵士就非常快地就决定，接受了他这个报告。然后，在这个立法会上就宣布要成立廉政公署。廉政公署成立以后，我们说它的使命是什么，它就是肃贪倡廉，但是肃贪倡廉我们说有不同的做法，所以廉政公署成立的时候，我们说在它的法律里面规定，它是通过三管齐下的方式来反贪的。

第一个是执法，就是严格执行这个反贪法律；第二个是教育，就是希望通过它的这个教育，能让整个社会市民能够不去行贿吧。就是说通过教育这一块；第三个就是预防。所以它是三管齐下来反贪的。廉政公署有一套非常严格的守则，因为刚才我们也说了，香港是一个法治社会，所以法治社会你要尊重各个人的权利、各个人的法定的权利。所以，它里面有两条我可以跟大家简单说一下，一个就是说尊重任何人的合法权益。因为我们在《刑法》里面有一条，嫌疑人在没有定罪之前是假设他无罪的。所以，根据这一条，就是任何人的合法权益，包括嫌疑人的合法权益，你都要遵守，都要尊重他的权利。再一个，我觉得非常重要的就是说它的守则里面提到要绝对依法行事，贪污固然是一个问题，也是一个违法违纪的一个严重现象。但是，你反贪人员在进行反贪的过程当中，也要遵守法律，你不能用非法的形式去反贪。所以，这一点是廉政公署严格遵守的。

电影《寒战》片段：ICAC部门他们，刘杰辉先生，我是廉政公署首席调查主任张国标，我们怀疑你触犯《防止贿赂条例》第四条，请你跟我们回去协助调查。

解说：廉政公署调查司法系统高官，这样的情节只存在于电影中吗？下节回来，林峰教授继续解读廉政公署在香港廉政建设中是如何发挥作用的。上一节我们讲到绝对依法行事是廉政公署的重要原则，在实际运作中，廉政公署又是如何践行法治的？香港城市大学法律学院教授林峰继续深入分析。

林峰：那廉政公署它的这个成立以及它的权限我们说是通过香港立法会所通过的三部法律或者在香港我们叫条例来做出规定的。一个就是廉政公署条例；第二个是防止贿赂条例；第三个是选举舞弊及非法行为条例。接下来我跟大家一个一个稍微讲一下。

廉政公署条例它主要的目的之一就是成立廉政公署，然后授权廉政公署去反贪，把它的权限做出限定。同时对它的这个反贪的程序，它怎么去做，怎么行使它的权力做出程序性的规定。廉政公署它的权限应该说是非常大的，整个社会如果一听到说廉政公署请某某某或者请他自己去喝咖啡的话，那这个人心里面就会非常非常地紧张。因为这个他请某个人去喝咖啡，就意味着请这个人去协助调查。而且廉政公署它有逮捕人的权限，这个权限它不需要拿手令的，它直接就可以逮捕。当然，这个时限是有限的，48个小时。所以，它的权限是非常大的，给它这么大的权限就是为了把香港的这个贪污情况给解决。

第二个是防止贿赂条例。它事实上是非常有特点的，香港的这个反贪条例它就是说不仅是针对公共机构以及公务员的贪污，而且也针对私营机构。另外一个特点就是说，不仅是针对受贿人，而且也包括行贿人，所以你行贿受贿都是违法的，它都要管。当然，它也授权比如廉署的调查权力等等，限制嫌疑人出境的这个权力，所以权力是非常之大。其中有一条，一会儿我有几个案子可以跟大家分享一下的，它就是对公职人员，如果你的收入或者你的消费的水平反映你的工资是根本跟你这个消费程度是不相符，那它根据防止贿赂条例的第十条，就有权力要求相关的公务人员解释。你这个钱是哪里来的？

第三个是针对选举的。因为选举是一个民主社会里面非常重要的一个程序，如果你选举过程当中出现贪污的话，那你这个社会是不可能是一个法治社会的。所以，这个选举舞弊以及非法行为条例事实上就是为了杜绝在这个选举过程当中，有行贿受贿现象，特别是贿选，解决这个问题。

接下来跟大家简单讲一下廉政公署的体制跟架构问题。它的这个体制从刚才我们对廉政公署的历史成立的时候你可以看到，它的目的非常清楚，就是成立一个独立于整个公务员队伍或者是政府机构的这么一个独立机构来做这个反贪工作。所以，廉政公署是独立于任何其他机构的。但是，并不是说我们香港社会对廉政公署完全没有监察或者是制衡，事实上对它的监察跟制衡还是存在的。因为廉政公署它主要的任务我们说是调查，但调查完以后，当它的材料全部收集齐了，它要交给这个律政司，是由律政司去决定所有的材料是不是构成能够合理地对这个犯罪嫌疑人做出起诉，并能把他定罪。如果查完了以后，发现不能合理地对犯罪嫌疑人定罪的话，那律政司是不会提起公诉的。

当然，另外我们还有立法会，立法会对廉政公署也有一个监督作用；另外一个就是舆论，舆论对这个廉政公署也有它的这个制衡作用。因为香港是一个言论自由的社会，任何方面出了问题，出现了违法的现象，我们的传媒是非常关注的，它立刻就会报道，而且你不可以对它做出限制。所以，这是它的一个体制，独立运作。

它的架构我们说事实上是跟刚才我们说的廉政公署的使命是配合的。所以，你如果看一下这张图上面，廉政公署主要它的架构事实上分三部分，一部分是执行处，这是一块；第二块是防止贪污处，这是防贪。第三个就是社区关系处，这个处主要是做教育，所以任何机构，你如果想知道怎么样希望跟它合作，给你的机构的人员进行反贪知识方面的普及的话，他们会非常乐意地帮助你的。

三块我们接下来就详细每一块稍微讲一下。首先我们讲执法这一块，就是执行处它的工作。执行处我们说它主要是调查，你看它的任务主要是调查、收集证据。这一张图事实上把整个程序给你展现出来，廉政公署它事实上主要的这个调查的来源是起于社会上面人的举报，目前我们廉政公署的举报里面，到廉政公署举报贪污的问题的人士有70%是具名的举报，差不多30%是匿名的。当然，廉政公署是鼓励大家具名举报，因为具名举报的好处是什么，出了什么问题，或者哪个方面想再详细了解一下，他可以跟你联系，再了解更多情况。但是你举报你也放心，举报人是受廉政公署的保护的，廉政公署它有刚才守则里面讲的，它有一个保密的义务，到后面它也有证人保护组，他可以把你保护起来。所以，开始都是从这个举报开始，当它收到举报以后，它会做出一个甄别，哪一些可以值得去调查，哪些不值得调查。所以，不值得调查就放在一边了，然后值得调查那些，他就会成立通常是一个调查小组。这个调查小组就根据这个案情的复杂程度，它会就是说成立不同人数的调查小组，去调查这个案件。它调查完了以后，然后它会得出一个结论，如果觉得情况够了，可以对这个嫌疑人做出起诉，那它会把材料移交律政司。所以，这是一个我们说调查的这个程序，是执法里面的主要的一部分。

那接下来可以跟大家简单地谈一下几个案件，来看看我们香港的廉政公署它是怎么运作的。律政高官受贿案是发生在1980年代末1989年，而这个高官应该说官位确实是非常高了，因为当时他是在律政司里面他的位置是排第三。1989年为什么会对他进行调查，仍然就是说根据我反贪污条例里面的第十条，他的这个收入，他账面上反映出来的收入跟他的工资明显的不符。因为他的工资当时年工资差不多是五十多万一年，在这个1980年代末的时候，也应该说是非常高了。那时候在大学做一个助理教授的话，一个月的工资不到两万，所以说这是二十多万，但是他是有五十多万的年薪。但是在那一年，他的账户上面就出现了进去了有超过一百万，所以他一年工资只有50万，为什么那一年他突然有这么多的收入，超过一百万的收入。所以，这就引起了廉政公署的注意。然后，就对他进行了调查，这个人因为他是律师，他也是检控官出身。所以，他的反侦查能力是非常地强，所以他是一个新西兰人，因为主要是律师，两个律师行贿他。所以，通过律师，通过他自己成立的一个空壳公司，把钱是转移到世界各地去了，当然，主要的一部分最后是汇回了他的祖国新西兰。而这笔钱汇回去以后，因为廉政公署调查，我们刚才说了，它要依法去调查，你要有线索。就是说他钱汇回去了，那你要去查，你要找到证据才能对他进行起诉。但是，当廉政公署的官员到新西兰去调查的时候，他的父母把所有的证据都烧掉了。烧掉了，廉政公署的人员没有放弃，他们在他父母的家里面到处找，最后找到了一张纸条，上面写着一个公司的名字，这个就成了整个廉政公署对他这个案件的突破口。回来调查以后，发现这个公司就是那个刚才我提到的空壳公司，他有很大一部分钱都是通过这个空壳公司汇出去的，然后对他进行起诉。当然，起诉以后，他表现也比较好，把另外几个人也供出来了，因为里供出其他人，转做我们叫污点证人，你是可以减刑的。所以，这样子把他包括行贿的律师，包括受贿的政府，律政高官都给判刑了。

预防 教育 执行 三管齐下来反贪

解说：廉政公署下设执行处，防止贪污处和负责廉洁教育的社区关系处，接下来香港城市大学法律学院教授林峰将继续为我们深入分析廉政公署是如何通过执法、防贪、教育三管齐下，全方位执行其反贪策略的。

林峰：最近的一个案子，2010年到2011年假波风案，事实上是打假球，足球。很多不同的地方都有赌球的习惯，香港也有，这个牵涉到香港的一个足球队跟俄罗斯的队打比赛。而比赛之前，就是说有一个球员就去游说其他几个他同队的球员，希望他们就是说故意地输给俄罗斯，然后就是作为报酬，每个人会给他们几万块钱。足球运动员在香港应该说生活还是比较辛苦的，因为他们的收入可能一个月是几千块钱而已，所以这些足球运动员他为什么作为专业的运动员，主要是他对足球的热爱。而这个案子当中，那个就是说去行贿其他人，希望他们打假球的，他行贿了三个人都没有同意打假球。因为他们真的是对这个足球是一份发自内心的热心，他不愿意打假球。所以他们把这个举报到廉政公署了，所以最后这个去游说其他人打假球的也给抓起来给判刑了。所以，这些案子你看一下，不同的案子给你从当初第一个案子到我们现在相对比较近的案子，你可以看得出来，就是说香港的这个廉政公署它的这个办案它事实上是严格依法办案的。而且它花了很大的功夫去执法，它的目的是什么，确保大家你只要违法了，你就会整天活在提心吊胆的这种日子当中，也说不定哪天你够被发现了。它希望通过它的严格执法，让市民能够不愿意去行贿，让官员不愿意去受贿，从而达到这个反贪的目的。所以，这是我们说执行方面。

第二块，我们说反贪处这一块，反贪处我们说廉政公署反贪处它事实上也做了非常多的大的工作，它把一些什么样的情况，可能是会导致贪污的现象，它会归纳总结出来，根据它们的案例。然后，它会针对不同的行业给你准备所谓的就是说反贪的锦囊，它会告诉你你要去怎么做。比如说我们大学，大学会收生，收生的过程当中，负责收生的同事有可能会出现贪污的情况。最常见的贪污是什么，利益冲突，就是跟你相关的人，当然直接行贿送钱那些东西更不用说了。但最主要的一点是利益冲突。所以，你如果有兴趣，可以上廉政公署的网页，它非常详细地告诉你在大专院校里面，你牵涉到有可能要怎么样去防范这个反贪。它有一套锦囊给你，你可以根据它那个适用到自己的单位。

第三块就是廉政教育。这一块主要是有廉署里面的社区关系处他们去负责的，他们会向商界、专业人士、公职人员以及学校，包括中学、大学，甚至小学，他都会去愿意给大家做这种工作坊，给大家介绍反贪的各方面的知识。廉政公署这三块，执行当然是一定要严格，但是它真正希望做的是通过后面我刚才所说的这两块廉政教育跟防贪这一块，就是养成在公民当中，在整个社会当中养成一种你不愿意谈或者说不想谈，也不愿意去行贿这么样一种意识。所以，现在你看任何行业，我是法律界的，我们拿律师来说，在有一些我们说法制还不健全的地方，律师可能会去行贿，行贿法官。但在香港，这是一件不可思议的事情，没有这个必要，他没有必要把他的整个职业生涯去毁在你的手上，他收入不说一百多万，一年可能几十万他也是有的，你要出多少钱你才能把他说服他帮你去行贿。当然不是没有，刚才我说了1989年到1992年，我们律政高官那里面也有，但是这个比例在社会里面是非常非常小的。

解说：执法、反贪、教育三管齐下，廉政公署在香港的廉政建设中发挥了重要作用。但林峰教授也指出，前廉政专员汤显明被调查，前特首曾荫权被起诉的案件也都显示了廉署在机制上仍需进一步完善。廉政公署对于中国的反贪运动又有哪些启示？

林峰：中国目前这个反贪已经进行了好几年，可以说政府，特别是是共产党对这个反贪有非常大的决心。但是，我们的这个反贪主要还是通过中纪委去进行的，所以你如果参照香港这么多年的实践，我觉得有几点是值得参考的。第一个就是说，你政府一定要有反贪的决心，如果在香港1974年的时候，当时的港督没有这个决心去反贪的话，那可能1970年代的贪污情况会一直延续下去。所以，政府的决心是非常重要的，而这一点我们很欣然地看到，就是说中国政府目前对这个反贪是有非常大的决心的。

第二个是要有一个独立及良好运作的制度。目前的实践来看，大部分国家，如果拿香港的经验，就是说你一个独立的机构证明是能成功的，但是它要良好运作，而且内部它要有非常严格的操守。如果它的操守不行的话，你这个反贪的机构在社会上树立不起威信的话，市民就不敢给你举报。而且，要重视这个法治意识，因为你整个反贪的目的，我们说也是希望在社会建立一个法治的社会。所以，你如果反贪，你不是通过法治的方式去达到这个目的的话，可能会出现一些反效果。所以，这就是我今天想跟大家分享的，谢谢大家！

田桐：非常感谢林峰教授。

林峰：不客气。

田桐：我相信您刚才讲的这些我们现场的同学们也会有一些问题想和您进行交流的，来，可以举手示意我。

提问：我想问一个问题，就是说因为有一些其他的城市也学习香港这种廉政公署的机制，也建立了相关的部门。就比如说在台湾，在澳门这些地方，那您对这些地方现在做的有什么评价？像这样的机制它的可复制性是怎么样的？

林峰：我觉得有一定的可复制性在里面，它最主要的一点，你从香港的经验来看是它的独立性，你行政长官、律政司谁都不可以对它进行干涉，任何部门都不可以对它进行干涉。所以，它有这个独立的权力去行使，去调查这个贪污的行为，这是非常重要的一点。所以，从这个角度我觉得它是有它的可复制性在里面。

田桐：那您觉得现在复制的怎么样？

林峰：这个复制我觉得基本还是成功的，因为当然它另外还有一个大的前提是什么，你复制的过程，你要整个社会的法治意识要跟上来，如果你整个社会的法治意识没跟上来。比如说社会上90%的人都觉得贪污是一个很正常的现象的时候，你即使有这么一个独立的反贪组织存在，你也很难把整个社会纠正过来。因为香港只是一个很小的城市，你看地理我们说总共面积才1100平方公里，所以说很小的一个地方。一个城市它相对做起来很快，有个十年之内可能就解决了，你如果到中国这么大的一个国家你去做的话，相对我感觉就会困难一些。但是现在好的就是说政府有决心，你其他的配套，关键我觉得是配套的制度。你配套的制度如果能跟上来的话，我想乐观估计中国有个30年到50年，可能也能够解决这个问题。

田桐：好，我们也期待。我看一下还有哪些同学有问题的？

提问：林教授你好，我们在大陆平时可以看到一些廉政建设的标语，而我们作为学生在日常的课堂中，也有定时的一些课程来讲这方面内容。但是，我觉得我们应该可以有更好的形式来贯彻这个廉政的意识。作为一个学生，作为一个公民，所以，我想了解一下香港这方面的具体措施有哪些？

林峰：教育的方式其实有多种多样，你可以在中学、大学不同的学校去教育，你可以在社区对他进行教育，你可以通过舞台剧各种形式让大家受到教育。它有不同的形式，但是事实上还有一点是言传身教，这一点事实上是非常重要的。你如果只是一种说教型的方式去教，但是事实上可能你看到身边的人，长辈还是在那去行贿，你那个说教型的教育是没有说服力的。只有当你身边的人都是你看到有人来行贿了，他根本不睬他，看周围大家都是有这种意识的，它这种言传身教我觉得比纯粹的说教是有效的多。而香港这个社会我觉得我们经过几十年发展，相对比较成熟，言传身教这一块非常地好。当然，在这个同时，我们也有这种不同形式的教育，两者配合以后，我觉得才能成功。

田桐：非常感谢林教授给我们带来的分享，我想每个人都希望自己能够身处在一个廉洁的社会里边，这个事它说大可以到政府作为，但是说小可以到每一个人的自律。感谢您收看这一期的《世纪大讲堂》香港城市大学专场，也希望您扫描屏幕下方的二维码来参与到我们节目互动，我们下一期再见。  

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