据国务院妇女儿童工作委员会办公室一项抽样调查推算，我国约有流浪儿童100万至150万人，而据民政部统计，目前每年得到救助的流浪儿童仅为15万人次。

不想再流浪 北京市未成年人救助保护中心提供

“早上没汤、中午没饭、晚上没床”，流浪未成年人易走上邪路

李磊（化名），聋哑人，骨龄鉴定１６岁。因犯盗窃罪情节较轻，北京市海淀区法院依法免予其刑事处罚。宣判后，法官们为李磊的归宿犯了愁。从小流浪、不能说话又不识字的李磊，只会用画画描述自己的家，他在纸上画了个房子和猪圈，房子外面站着一个男人和一个女人，还用笔在纸上重重戳出许多点儿。拿着这张画，法官们费尽周折，终于在内蒙古找到了李磊的家。

在审理类似案件中，全国政协委员、北京市人大代表、海淀区法院法官尚秀云发现，在聋哑流浪儿童背后，都有“龙头老大”操控，他们还在网上对李磊发布了“通缉令”：威胁其如不回归“组织”，抓到后就要断其手筋、脚筋。为保护李磊，避免其再度犯罪，她和其他法官多次对李磊回访，还通过当地残联给他解决了户口，安置了工作。

同样是流浪儿童，王晓梅（化名）就没有这么幸运了。法官们本想联系学校，给她一个学习知识和技能的机会，结果却四处碰壁。

“对一些学校的担忧，我们能理解，但是，既然国家赋予适龄儿童受教育的权利，就不该把流浪的孩子排斥在校门之外。”尚秀云说，作为联合国《儿童权利公约》的签约国，我国已在未成年人保护法中对各项权利加以确立，但由于缺乏具体操作规程，难以落到实处。

为此，她在去年的全国两会和北京市人代会上，分别以提案和议案的形式，呼吁尽快制定《流浪未成年人救助保护条例》（以下简称条例），对这一群体在教育、监护和救助等方面作出规范，同时建议司法部门严厉打击幕后操纵、教唆流浪未成年人乞讨和犯罪的团伙及黑恶势力。

“我们面对的是一场非常严峻的‘争夺’。”尚秀云面带焦虑，“孩子是祖国的未来，但由于种种原因，一些孩子的合法权益受到侵害，他们有的被拐卖，有的离家出走，甚至还有人因家境贫苦，被父母租给别人。早上没汤、中午没饭、晚上没床的生活，使他们很容易被抢劫和盗窃团伙利用。如不及时救助，给他们一个稳定的生活环境，很可能出现更严重的问题。”

据中国青少年犯罪研究会统计，全国法院２００６年判处的未成年罪犯为８３６７９人，比２００５年上升１．２２％。而据海淀区法院统计，流浪未成年人的犯罪数量近三年逐年增加，分别占未成年人犯罪总数的７％、９％、和１３％。数字背后是一个不容回避、令人心焦的事实——对流浪未成年人的教育和预防犯罪工作已经刻不容缓。

年龄差异大、文化水平低，教育救助从何入手

尚秀云呼吁尽快制定条例的愿望开始实现，２００６年９日，国务院启动了这一立法项目。

“这是一部以未成年人保护法为上位法的配套法规。”该项目首席专家、中国人民大学法学院教授胡锦光向记者介绍，条例不同于２００３年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

“后者采用自愿接受原则，一般救助１０天；前者则基于保护未成年人受教育权的立法目的，采用强制性临时救助，对受助满９０天仍无法查明监护人的，救助机构必须根据其身体、智力等因素进行安置。”

然而，教育救助从何入手，如何保障流浪未成年人受教育权等问题，已成为各地救助机构共同面对的难题。条例草案对此规定为“教育主管部门负责受助未成年人的教育工作”，对教育模式及内容，尚无具体规定。

记者从北京市未成年人救助保护中心了解到，受人员、场地所限，中心从２００３年１０月２４日建成至今，仍难以提供义务教育和技能培训。“每天最多两节课，时间长了孩子根本坐不住。”中心老师王立红介绍，教的都是很基础的文化知识，平时还会给孩子读些报刊上的案例故事，普及法律常识。

该中心目前已救助近３０００人，其中因未找到监护人留下来的有４０余人。中心主任杜国仕推测，再过５年，留下的孩子会有１００多人，而且都要满１８岁了。“按政策，那时完全可以脱手，可从内心讲，真不放心。国家多建一个救助机构，今后就可能少建一所监狱，现在正规教育跟不上，技能培训机制又不成熟，就这样把孩子推向社会，他们很容易走向犯罪。”

“临时性救助的定位，决定了救助机构没有能力承担教育责任。由于受助对象年龄差异大、文化水平低，加之救助人员有限，只能教授简单的文化知识。”参与条例起草的中国人民大学法学院副教授刘飞宇在调研中发现，救助机构提供的教学内容，与义务教育相去甚远，受助者急需的心理矫治和技能培训也很不充分，他对孩子将来能否很好地融入社会表示担忧。

“现在对这些孩子的教育有种误区，认为只有进入正规学校才有出路。其实，让普遍没有户籍、文化水平低的流浪儿童恢复正规教育，可能性很小。”民政部社会福利和社会事务司的杨安志认为，不区分年级界限、侧重普及社会知识的教学模式，更有助于提高受助儿童自我保护和分辨是非的能力，对他们正确认识社会也有益处。杨安志建议借鉴菲律宾的“替代教育”模式，即由救助机构提供有针对性的教学内容替代正规教学，由教育部门给成绩合格的孩子颁发受教育证书。

重复救助率高，再次流浪难题如何破解

记者在采访中发现，重复救助已使救助机构疲于奔波。北京市未成年人救助保护中心近年的重复救助率已升至１０％，每年仅往返路费就达百万元。“有的孩子不到一年半，就被送回去９次，经常是我们的工作人员还没回京，就得到被护送孩子又流浪到外地的消息。从根儿解决问题，需要社会、政府、家庭和学校多方努力，从预防着手，不能单靠事后救助。”杜国仕说。

“之所以出现重复救助，说明孩子的心理和家庭问题都还没有解决。这种状况下送孩子回家，无异于又把他们推回了火坑。”杨安志说，重复救助不仅会加大救助成本，还会加剧孩子对社会的仇视，促使其走上歧途。而救助机构理想的工作状况，应该从孩子的最大利益出发，帮助其恢复健康心态，考察返回环境是否已经适合，确认孩子不会再受伤害后，再送回去。

这一设想并非遥不可及。杨安志透露，明年初，民政部的二期信息系统将投入使用。届时，可以通过全国联网，实现对家庭监护能力的监督，并对每个受助儿童建立跟踪档案。一旦出现二次救助，将追查初次救助中的失误，依法逐级追究责任。对于无力或不履行监护责任的家庭，则可通过司法途径转移监护权。

“实现同在一片蓝天下的美好愿望，各级政府必须责权分明。”全国人大代表胡平平说，流浪儿童的救助保护问题越来越紧迫，流出地政府应负主要责任，但从未听说哪位官员因此被问责。她建议，细化政府责权，明确到底管到什么程度政府才算尽责；流入流出地政府间加强联系，拿出部分福利彩票款，建立寄宿制流浪儿童之家；政府部门还可通过与监护人、委托监护人或社区签订责任状的形式加以监督。“只要政府重视了，会有很多解决办法。”

法律对儿童的各项权利早已明确，关键是如何把这些权利延伸为一条走得通的救助途径。近年来，各级政府不断探索：

２００６年１月和３月，中央１９部门联合下发了《关于加强流浪未成年人工作的意见》和《关于加强孤儿救助工作的意见》，对进一步做好流浪未成年人保护工作，促进其回归家庭、回归社会、健康成长作出了重要部署；２００７年６月，新修订的未成年人保护法中，确定了救助机构的临时监护权。这些都为打击街头操纵他人乞讨、预防未成年人流浪，提供了法律利器。相关部门要做的，就是把法律执行好，落实到位。

流浪儿童在救助中心得到“妈妈”的关爱 崔洋摄

链接：部分地方救助模式

“类家庭”：是依托社区而建立的集看护、生活、教育为一体，类似家庭结构的救助保护方式。儿童经过教育疏导，渴望回家生活时可提出申请，由中心办理有关手续，并派工作人员护送回家。２００３年８月，我国第一个“类家庭”在郑州建立，其运转资金由联合国儿童基金会提供支持。

“家庭寄养”：是对被家庭遗弃的有“家”难回、年龄较小的流浪未成年人，委托社会正常家庭给予养育的过渡性保护方式。寄养家庭一般选择在近郊农村、关系融洽、收入稳定的独生子女家庭，流浪未成年人与寄养家庭的子女一起生活学习，共同感受家庭温暖。２００４年１月，民政部发布《家庭寄养管理办法》，明确了家庭寄养工作标准。

送适龄儿童进课堂：北京市流浪未成年人救助保护中心去年与王四营中心小学建立合作关系，凡中心适龄儿童，都可进该小学接受正规教育。中心目前已经有１人走进了课堂，为保障孩子安全，中心还专门安排了护送孩子上学的护工。

连锁学校：上海市救助管理站目前建立了两所连锁学校，针对流浪未成年人的自身特点，分别开展文化课和劳动技能培训。

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